專訪國際行政科學(xué)學(xué)會主席海爾特·鮑科特

海爾特·鮑科特 （GeertBouckaert）是活躍在國際行政學(xué)界和政府改革領(lǐng)域的著名學(xué)者。2004至2010年連任兩屆歐洲公共行政學(xué)會（EGPA）主席。2013年當(dāng)選國際行政科學(xué)學(xué)會（IIAS）主席。自2008年以來，他還擔(dān)任弗蘭德政府公共部門效率和效能委員會主席。

鮑科特畢業(yè)于比利時天主教魯汶大學(xué)，先后獲得商業(yè)工程碩士（1980）、政治學(xué)碩士（1983）以及哲學(xué)碩士（1984）學(xué)位。1990年畢業(yè)于魯汶大學(xué)社會科學(xué)院公共管理中心并獲得社會科學(xué)博士學(xué)位。他長期致力于公共部門改革的研究，尤其專長于公共部門的財政管理和績效管理，曾被任命為芬蘭政府顧問（1999-2000），弗蘭德政府現(xiàn)代化項目顧問（1992-1998），經(jīng)合組織（OECD）“績效、責(zé)任與監(jiān)督”項目顧問（1992-1993）以及“公共部門質(zhì)量”項目顧問（1994）等。2003年他與歐盟委員會委員尼爾·吉諾克一起榮獲歐洲行政學(xué)院（EIPA）頒發(fā)的托克維爾獎。鮑科特現(xiàn)任魯汶大學(xué)公共管理研究院教授，1997年至2012年間曾擔(dān)任院長。

11月8日至10日，鮑科特應(yīng)邀參加上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院十周年院慶活動，并在當(dāng)日的“公共管理高峰論壇”上做了題為“為著績效和公信而改革”的學(xué)術(shù)報告。50多歲的鮑科特，拄著一根拐杖，這與他的滿面紅光、神采奕奕以及年齡比起來似乎不太相稱。但演講時，他卻執(zhí)意要站到講臺前，不肯坐著，讓現(xiàn)場的師生頗為感動。他說：“在行政改革方面交流對話很重要，我知道中國現(xiàn)在面臨改革的巨大挑戰(zhàn)，祝中國的改革好運(yùn)。”

在鮑科特訪問上海期間，我們邀請上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院院長胡偉教授同他進(jìn)行了對話，分享他對于國際行政改革經(jīng)驗的總結(jié)，以饗讀者。

日前，主題為“全面深化改革”的十八屆三中全會已經(jīng)召開，在這一背景下，鮑科特與我們分享30年來經(jīng)合組織國家的政府績效改革經(jīng)驗，對中國的政府改革提出建議。鮑科特相信，公共部門的發(fā)展有普遍規(guī)律可循，因此，通過比較研究，吸取別國的經(jīng)驗與教訓(xùn)，顯得尤為重要。本報邀請了上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院院長胡偉教授與他進(jìn)行了對話。 ——編者

政府改革需注重國際比較與借鑒

文匯報：您長期致力于各國公共行政改革的研究，并擔(dān)任多個國家和國際公共組織的改革顧問。那么，作為國際行政科學(xué)學(xué)會主席，您最想告訴中國讀者的是什么？

鮑科特：國際行政科學(xué)學(xué)會是一個國際性的組織，旨在推動世界范圍內(nèi)公共部門的發(fā)展。雖然現(xiàn)在世界各國的發(fā)展程度不一樣，也有各自的歷史、文化和傳統(tǒng)，但是公共部門的發(fā)展依然有普遍規(guī)律可循。我們的共識是：公共部門是解決方案的一部分，因此公共部門應(yīng)發(fā)揮好自己的作用。一個公共部門的機(jī)構(gòu)要良好運(yùn)作，就必須取長補(bǔ)短，因此，通過比較研究，吸取別國的經(jīng)驗教訓(xùn)，學(xué)習(xí)具有普遍意義的經(jīng)驗，就顯得尤為重要。

作為國際行政科學(xué)學(xué)會的主席，我想要伸出雙手來與世界接觸。作為一個歐洲人，我個人認(rèn)為，我們現(xiàn)在的行政學(xué)或公共管理領(lǐng)域存在著英美話語主導(dǎo)的局面，但實際上世界其他國家和地區(qū)也有自己的觀點。我希望亞洲國家，特別是中國，能夠通過公共行政的網(wǎng)絡(luò)與世界進(jìn)行對話，和世界交流你們的經(jīng)驗。

這次我來中國，見到了許多官員，我覺得我在一個正確的時間來到這里，因為中國即將出臺很多重要的改革措施。我在中國的演講有以下幾個主題：績效、責(zé)任、信任、透明、參與、控制、分權(quán)、改革等等，這些都是經(jīng)合組織國家的一些重要戰(zhàn)略，希望這些經(jīng)驗可以為中國所分享。雖然經(jīng)合組織里大多數(shù)是西方國家，但其中也有日本和韓國，我想他們的經(jīng)驗應(yīng)該值得中國吸取。

文匯報：您認(rèn)為中國可以從其他國家那里學(xué)些什么？十八屆三中全會的主題為“全面深化改革”，在這一背景下，您對中國的政府改革有什么建議？鮑科特：我不是中國問題專家，但我認(rèn)為分權(quán)是改革非常重要的一部分。我完全支持中國政府進(jìn)行這樣的改革，因為所有進(jìn)行這種改革的政府從來沒有后悔過，改革的成果也從來沒有讓人失望過。私營部門和非政府組織在公共管理中很重要，我希望中國更多地引入市場機(jī)制。中國可以進(jìn)行分權(quán)化、市場化的改革，但具體措施要與中國的國情相適應(yīng)，而不是簡單復(fù)制別國的具體做法。

中國很大，有些小國的經(jīng)驗中國是否可以學(xué)習(xí)呢？比如新西蘭是較早對公共部門進(jìn)行市場化改革的國家，我認(rèn)為新西蘭的機(jī)制在中國也可以用，但具體實施方式肯定不同。中國不能照搬別國經(jīng)驗，但還是有很多可以學(xué)習(xí)借鑒的。首先，我們應(yīng)當(dāng)在比較中學(xué)習(xí)；其次，應(yīng)當(dāng)從錯誤中學(xué)習(xí)，吸取別的國家改革失敗的教訓(xùn)；最后，是進(jìn)行改革試點。在中國，試點十分重要，只有這樣才能了解什么在中國起作用，什么不起作用。

文匯報：確實，政府改革不是一勞永逸的，它在解決問題的同時還會產(chǎn)生新的問題。

鮑科特：我們都習(xí)慣于認(rèn)為公共部門是解決方案的一部分，而不是產(chǎn)生問題的原因。但實際上正如您說的，政府改革不僅是解決問題，而且會制造問題。很重要的一點是：改革是一個復(fù)雜的過程，而非問題與解決方案的簡單對應(yīng)。

20世紀(jì)70年代，經(jīng)合組織國家出現(xiàn)了一系列問題，包括政府低效，缺乏責(zé)任和控制，透明度與參與度不足等。70年代末時，新西蘭說他們有答案了。他們的改革是基于新自由主義的經(jīng)濟(jì)理論，十分相信市場機(jī)制和委托代理機(jī)制，于是他們建立了一系列的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)間相互獨(dú)立并且有一定自主權(quán)，分工很細(xì)，責(zé)任明確。公共部門的績效似乎提高了。于是經(jīng)合組織國家一時間出現(xiàn)了很多機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，加上放權(quán)和分權(quán)，出現(xiàn)了更高的自主性和專業(yè)化。

這樣就萬事大吉了嗎？答案是否定的，因為這些解決方案產(chǎn)生了新的問題，如機(jī)構(gòu)膨脹。這是很有意思的一點。其原因可能有三點。其一，我們沒有準(zhǔn)備好改革，所以這些解決方案本身也就是問題。其二，這些解決方案可能是正確的，但并沒有很好地落實和應(yīng)用。其三，我們可能已經(jīng)找到了解決方案并且貫徹落實了，但它們和問題間的聯(lián)系并不緊密。很多國家都出現(xiàn)了這樣的問題，這些解決方案的自治程度很高，但缺少整合，中央也失去了一些權(quán)力。在這里，比較研究就非常重要，因為它可以讓我們預(yù)估這個解決方案是否可以生效。

信任是公共服務(wù)績效的一部分，也是一種社會資本

文匯報：經(jīng)合組織國家在提高政府績效方面，具體有哪些經(jīng)驗？

鮑科特：從經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗來看，有三個用來提高政府績效和信任的機(jī)制——壓力、專業(yè)化、參與度。這三種機(jī)制在經(jīng)合組織國家都有明顯的作用。

首先，我介紹一下壓力是如何生效的。對于一個公共部門而言，沒有壓力就沒有動力去改變。經(jīng)合組織國家在這方面的做法，一是施加內(nèi)部壓力。例如在財政管理方面有預(yù)算、審計和會計制度。“預(yù)算”不僅僅是為了用錢，而是將錢用得有成效，芬蘭、新西蘭就已經(jīng)實現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。“會計系統(tǒng)”不僅是為了了解錢用在何處，更是要了解我們的成本是多少。“審計”也不僅是為了了解過程是否符合法律和規(guī)定，更是為了產(chǎn)生成效。因此，在經(jīng)合組織國家，都有強(qiáng)大、獨(dú)立的審計制度，這些審計機(jī)構(gòu)可以自由地向公眾發(fā)表成果，從而提高政府的透明度。又如，實施目標(biāo)管理和績效評估也是一種內(nèi)部壓力，即明確要求一定的投入要產(chǎn)生怎樣的成果。

二是施加外部壓力。例如政府可以通過“服務(wù)外包”強(qiáng)化競爭，讓公眾來選擇哪家機(jī)構(gòu)給他們提供公共服務(wù)。又如標(biāo)桿化——一些國家給公眾提供哪些公共部門做得好的信息，雖然這種做法存在爭議，但確實給這些部門增大了壓力。舉例來說，英國出版了醫(yī)院績效報告，當(dāng)你去英國的時候，如果你有心臟病，你可以看一下哪家醫(yī)院治療心臟病的死亡率最低，這就是標(biāo)桿化的功能。還有，政府通過公布學(xué)校的評分，讓學(xué)生和家長來選擇學(xué)校。這樣，醫(yī)院和學(xué)校就會提高自己的績效和質(zhì)量來吸引更多的患者和學(xué)生。

這就是“準(zhǔn)市場機(jī)制”，這種市場職能可以提高服務(wù)的質(zhì)量。所以在經(jīng)合組織國家就有這樣一種趨勢——從內(nèi)、外部壓力都很低轉(zhuǎn)向內(nèi)、外部壓力均很高，這個過程用了10至20年。他們認(rèn)為這是一種提高服務(wù)質(zhì)量的有效方法。這樣做的方法和原理是許多國家可以共享的，當(dāng)然具體怎樣應(yīng)用會有不同。

文匯報：外部壓力相比內(nèi)部壓力的好處就在于其更具有結(jié)果導(dǎo)向性。在績效評估中，特別需要關(guān)注輸入、輸出和結(jié)果這三者的關(guān)系。目前一些公共部門只看輸入、輸出，而忽視了結(jié)果，這有失偏頗。

鮑科特：您說得很對。我一直在說“績效”這個詞，但尚未給它下定義。這是一個很復(fù)雜的問題。就公共部門的績效而言，最初有資源、資金支持，就是您說的“輸入”；之后會有一些活動，通過這些活動，公共部門就會提供服務(wù)，也就是“輸出”，例如學(xué)校發(fā)放學(xué)位證書；之后就是“結(jié)果”或“成效”，例如發(fā)放學(xué)位證書并不是最終目的，目的是學(xué)生是否可以找到工作，這就是學(xué)位的“成效”。輸出與結(jié)果之間的聯(lián)系并不是很緊密，就像病人吃了藥病并不一定能好，畢業(yè)生有了學(xué)位并不一定能有工作，或者增加了警力并不一定能讓治安好轉(zhuǎn)。這就涉及到民眾對于政府信任的問題。

一些關(guān)于西歐國家的實證研究表明，如果政府公共服務(wù)做得好，就會留住人們的信任，甚至?xí)岣咝湃?；如果做得不好，信任度就會下降。一個明顯的對比就是，在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，芬蘭的投入不多，但績效很高，公眾對政府的信任度也很高；而美國的投入很多，但績效不高，投入、產(chǎn)出和結(jié)果不成比例，公眾的信任度也很低。奧巴馬做了很多的努力來降低成本提高績效，但困難重重。

另一方面，也可以把信任作為一種“輸入”，這意味著信任成為了一種社會資本。如果公共部門取得了人們的信任，人們會花錢去購買服務(wù)，并且愿意為公共部門服務(wù)，信任就成為了一種動力。在西方國家，這也是志愿者的一個重要動機(jī)。如果公共部門信任度越高，就越會吸引更多的志愿者，這樣就會形成一種良性循環(huán)。用學(xué)術(shù)上的話來說，信任既是一個自變量又是一個因變量。在經(jīng)合組織國家，我們將信任度作為公共服務(wù)績效的一部分，對其進(jìn)行研究，因為在這些國家，信任度也是壓力的一種表現(xiàn)。文匯報：您前面說到，政府要善于運(yùn)用壓力來提升績效。問題是，光有壓力還不行，就像讓一個老師給所有學(xué)生上所有的課程，你就是把他逼瘋了，他也教不好。

鮑科特：所以，我講的第二個方面就是專業(yè)化。我不知道大家有沒有看過卓別林的《摩登時代》，這部電影以福特汽車公司為背景，主人公所做的就是不停地安裝螺絲，這是汽車生產(chǎn)的復(fù)雜專業(yè)化過程的一個環(huán)節(jié)。

對于公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)而言，也是同樣的道理。如果在某個特定的任務(wù)上，機(jī)構(gòu)可以專業(yè)化，那么結(jié)果必然是提高效率。例如，建立一些有自主權(quán)的機(jī)構(gòu)，專門處理一兩項特定事務(wù)，各司其職，在英國這樣的機(jī)構(gòu)有一個名字——“單任務(wù)機(jī)構(gòu)”，其結(jié)果是機(jī)構(gòu)越來越多。

地方分權(quán)也是專業(yè)化的一部分，這可以使公共部門更接近其服務(wù)對象即公民，也強(qiáng)化了地方政府負(fù)責(zé)任和被問責(zé)的效能。當(dāng)然，前提條件是地方政府要有能力承擔(dān)責(zé)任，如果中央政府僅僅是放權(quán)，而相應(yīng)的人力、物力和財力沒有下放，那就會出問題。

還有要注意不要加劇國家內(nèi)部的發(fā)展程度的差別，否則會造成某些富有城市從中受益，而貧困地區(qū)則不能受益。所以，大多數(shù)分權(quán)的過程都伴隨著資源分散的過程，這樣的機(jī)制才有利于國家的穩(wěn)定，當(dāng)然也會產(chǎn)生更多的機(jī)構(gòu)。在一些分權(quán)做得很好的國家，主要是斯堪的納維亞國家，地方政府享有的資源多于中央政府，他們現(xiàn)在甚至仍在繼續(xù)下放權(quán)力，這也是地方民主的重要特色之一。

文匯報：在擴(kuò)大參與度方面，經(jīng)合組織國家有什么經(jīng)驗值得借鑒？

鮑科特：關(guān)于參與，一般說來社會中有三大部門——公共部門、私人部門和非政府組織，此外還有公民，即服務(wù)對象。公共部門不可能提供所有的公共服務(wù)，所以就要在由政府管理的公共部門和公共服務(wù)之間做一個區(qū)分，我希望在中國也有這樣一個區(qū)分。以前經(jīng)合組織國家有一個信條，認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公共部門提供，現(xiàn)在不是這樣了，公共部門也需要合作伙伴。所以，公共部門要和私人部門、非政府組織、地方政府和公民進(jìn)行合作，這就是參與。

為什么要這樣做？其中一個原因是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，一些公共部門沒有經(jīng)費(fèi)來提供服務(wù)。一個例子就是教育。在比利時，75%的教育是通過公私合作來實現(xiàn)的，只有25%由公共部門提供；醫(yī)療也是如此，只有25%是公共部門提供。除了經(jīng)濟(jì)上的原因，也涉及公共部門所有權(quán)的問題。這背后的邏輯是：不僅公共部門是公共服務(wù)的所有者，社會也是，所以社會上所有的利益相關(guān)方都應(yīng)被納入其中。

厘清政府、市場和社會的關(guān)系至關(guān)重要

文匯報：但是，如果說存在政府失靈的問題，那么同樣也存在市場失靈的問題，并非所有的公共服務(wù)都可以讓私人部門來承擔(dān)。那么，如何把握市場化的限度？

鮑科特：在很多經(jīng)合組織國家，市場的作用的確常常被強(qiáng)調(diào)。不僅是市場機(jī)制，而且準(zhǔn)市場機(jī)制也非常受重視。有些國家在這方面走得很遠(yuǎn)，甚至有點過。我們知道有些服務(wù)，如保潔、餐飲和保安可以外包，但有些關(guān)鍵的職能，如監(jiān)獄的管理，是否也可以外包，爭論很大。這就涉及市場化的限度和邊界問題?，F(xiàn)在很多國家過度放權(quán)，市場發(fā)揮了過多的作用，產(chǎn)生很多問題，例如德國自來水供給市場化失敗，就是一個典型的案例。

我個人認(rèn)為不應(yīng)該過度市場化，服務(wù)外包時應(yīng)該看一下相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力，是否能夠承擔(dān)所賦予的職責(zé)，并且給它們一段時間看看情況如何，尤其是教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這看似技術(shù)問題，實際上是政治問題。制定政策是一個政治的過程，涉及到價值觀。在制定政策時要遵循兩個邏輯：一是因果性邏輯，即投入與產(chǎn)出是否成比例；一是正當(dāng)性邏輯，包括機(jī)構(gòu)的廉潔，以及社會對其認(rèn)可度等。兩個邏輯經(jīng)常會發(fā)生矛盾，兼顧起來有些難。但是無論是國家層面還是機(jī)構(gòu)層面，任何一個邏輯都不應(yīng)該被忽視，否則不利于社會的穩(wěn)定。

除了政治和價值觀，還涉及文化和傳統(tǒng)問題。比利時75%的學(xué)校和醫(yī)院都是非政府組織來運(yùn)營的，對這個國家來說是一個很好的方式，公共部門會定期檢查其成效如何。但是對于那些缺乏市場化、民營化傳統(tǒng)的國家，例如中國，這樣的做法是否可行，可能就值得研究了。

市場化的邊界，以及政府與市場的關(guān)系確實很難界定，但一些理論模型對于分析這些問題或可提供一些幫助。經(jīng)合組織國家有一些公認(rèn)的公共管理的理論模型，一是新公共管理模型，更側(cè)重于市場化、民營化；二是新韋伯主義國家模型，基于德國社會學(xué)家韋伯的理論，更側(cè)重于政府的層級體系；三是新公共治理模型，更側(cè)重于管理的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化。對這三種模型的取舍程度，就決定了政府和市場權(quán)力的邊界。文匯報：最近30年是新公共管理非常盛行的時期，一些學(xué)者明確提出要“摒棄官僚制”，這種理論對于中國學(xué)界的影響很大。您對此有何見解？

鮑科特：新公共管理模式在許多學(xué)者看來是占主導(dǎo)地位的，這也是去國家化改革的動力所在，現(xiàn)在經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的是市場和新制度主義，歐洲許多國家也融入了這個潮流。問題是，相關(guān)的機(jī)制應(yīng)當(dāng)在多大的程度上被引入，也就是說，問題不在于是否摒棄官僚制，而是怎樣改進(jìn)官僚制。

關(guān)于改進(jìn)官僚制，現(xiàn)在有兩種主要的趨勢。一是引進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向的績效評估機(jī)制，過去的官僚制主要關(guān)注程序，現(xiàn)在我們更關(guān)注績效和結(jié)果，而非過程和行為。二是改變官僚制的封閉性，不再在黑箱中運(yùn)作，而是引入合作者和利益相關(guān)方。這樣，官僚制就不只是基于法律和層級體系，而同樣基于績效評估和開放式參與，包括公民的參與。這就形成了一種新的韋伯主義國家模式，不同于傳統(tǒng)的韋伯式官僚制。在歐洲大陸，這一模式得到了廣泛應(yīng)用。所以，并不是每個人都擁護(hù)新公共管理模式，歐洲只是應(yīng)用了其中的一部分，并且加入了自己的創(chuàng)新。

而且，雖然我們強(qiáng)調(diào)參與，強(qiáng)調(diào)市場化和分權(quán)化，但我們也要認(rèn)識到一個最為重要的問題——參與者的權(quán)力不能大于機(jī)構(gòu)的權(quán)力。要做到這一點，就必須賦予公共部門控制權(quán)、管理權(quán)，而賦予其他參與者表達(dá)權(quán)、參與權(quán)；并且要有透明度和向公共部門的問責(zé)制度，讓人們看到這個機(jī)構(gòu)做了什么，沒有做什么。政府可以放權(quán)、授權(quán)，但是不能逃避責(zé)任，不能放棄監(jiān)管的責(zé)任和權(quán)力。

文匯報：公共管理的改革，說到底是要綜合運(yùn)用上述三種理論模式，有效發(fā)揮政府、市場和社會三大部門的作用，而不能顧此失彼。

鮑科特：上述三個層面，換一種說法也就是三個機(jī)制：層級機(jī)制、市場機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。重要的是，這三種機(jī)制都要保證其各自的自主性和分工性，同時在保證這兩點的基礎(chǔ)上提高協(xié)調(diào)以及部門間的合作。

同時，要有良好的績效評估系統(tǒng)，保證對不同機(jī)制有準(zhǔn)確的評估，否則不能及時發(fā)現(xiàn)和改正問題。在市場機(jī)制的作用下，公共部門的壟斷可能變成私人部門的壟斷，這并不是公共管理的改善。網(wǎng)絡(luò)機(jī)制也并非總是有效，因為監(jiān)督起來成本很高，審計過程太復(fù)雜。我在英國的同事說，倫敦從事審計的人員比出租車司機(jī)還多，這也是問題，更多的繁文縟節(jié)出現(xiàn)了。本來打破官僚制是為了節(jié)約成本，提高效率，但結(jié)果有時適得其反。

因此，厘清政府、市場和社會的關(guān)系至關(guān)重要。我們今天探討政府怎樣才能更好地推進(jìn)行政改革，不是一個簡單的問題，更不是靠一個對話就能夠完全搞清楚的問題。前面的討論已經(jīng)表明，對于政府改革而言，不是說所有國家都有解決方案，甚至要意識到老的問題解決了，新的問題又產(chǎn)生了的可能。但改革是我們時代的靈魂，只有堅持改革才能實現(xiàn)更好的政府績效，這是一個螺旋上升的過程，不可能一蹴而就。這就是經(jīng)合組織國家30年來改革的經(jīng)驗所在。希望中國的政府改革能夠吸取國際經(jīng)驗，取得更大的成功。