黨的十八屆三中全會提出要“深化財稅體制改革”，并且將財稅體制改革思路上升到國家治理高度。這是三中全會從頂層設計角度提出的戰(zhàn)略思維，指明了財稅體制改革的大方向。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的提法與以往不同，它顯示出國家對財政問題的重視程度，是對財政職能的重新定位。這突破了從經濟學視角來認識財政的范疇，把財政的定位提升到了一個新的高度。

自從1994年開始，我國的財稅體制一直以“分稅制財稅體制”來冠名。將“分稅制”作為財稅體制的前綴，表明了我國的財稅體制是以分稅制作為改革方向或建設目標的。目前我們應當在做好頂層設計和總體規(guī)劃的前提下，瞄準財稅體制改革的大方向，心無旁騖地繼續(xù)加以推進。

現(xiàn)行分稅制與相關問題

近年來，批評之聲不絕于耳的地方債務危機、土地財政以及仍未完全解決的縣鄉(xiāng)財政困難等問題，其產生的根源絕不是分稅制的緣故。

一般認為我國的地方政府債務規(guī)模在20萬億人民幣以下。其中大約85%用于基礎設施建設，其余的用于災后重建、改善民生等方面的投資，并沒有進入消費領域。地方債務的形成原因復雜眾多，其中既有償還歷史的基礎設施欠賬，也有地方政府為了長遠經濟發(fā)展而進行的基礎設施新投資。這些基礎設施的使用年限都在數(shù)十年以上，因此我們不能指望三五年內就收回成本并盈利。當然其與分稅制無關。另外，據(jù)《人民日報》2013年11月14日報道：我國地方債務風險上總體是可控的。

我國土地制度實行公有制，分別為國有和集體所有。國有建設用地曾經采用劃撥方式，這顯然不符合市場經濟的要求。后來對建設用地的供應采用市場方式。在城鎮(zhèn)化過程中，政府需要供應土地，供應土地就需要通過市場化的賣地來實現(xiàn)。退一萬步說，即使中央一分錢不要全部留給地方，在市場經濟下，地方也需要以賣地的方式來供應各種建設用地。顯而易見，地方政府賣地與分稅制毫無關聯(lián)。它是由土地制度決定的。

地方財政支出占全國財政支出的比例現(xiàn)在達到85.1%。這說明絕大部分錢是地方政府在支出。那為什么僅僅是縣鄉(xiāng)財政困難呢？這是因為地方層層集中所致，首先是省的責任，而不是中央的責任。1994年的分稅制改革本來就是針對兩個層級——中央與省級單位，而不是針對五級政府。但省以下的改革機械地照搬了中央與省級的分稅制模式，層層分稅，導致了層層集中；而辦事的責任卻是層層下移，甚至是層層加碼。這也導致縣鄉(xiāng)政府要辦的事情很多，錢卻不夠。這是中間“腸梗阻”造成的，其與分稅制無關。

以明晰的支出責任劃分作為推進財稅體制改革突破口

此次三中全會進一步提出了“建立事權和支出責任相適應的制度”。這表明我黨對財政問題進一步強調了在事權落實過程中責任的重要性。也就是說，各級地方政府在落實事權時，要更好地以財力為保障。這一提法的改變，將保證各級地方政府在事權的執(zhí)行過程中，事情會做得更好，執(zhí)行力會更高。這種提法蘊含了錢由誰來花更合理的問題，表明支出責任需要在中央與地方之間調整。

從理論上講，政府間支出責任劃分是處理政府間財政關系的邏輯起點。以支出責任劃分為基礎，輔之以政府間收入劃分和轉移支付等制度安排，共同構成了政府間財政關系的基本框架。在1994年分稅制改革的基礎上，以政府間支出責任劃分為突破口，是進一步深化財稅體制改革的最佳路徑選擇。

中央政府和地方政府的權力界分包含非常廣泛的范疇。事權只是其中一小部分，且其在本質上是一種支出責任。支出責任是指花錢辦事的責任，不只是錢從何來。從世界各國來看，教育、社保、醫(yī)療和環(huán)境等基本公共服務方面的支出由中央政府承擔或中央和地方共同承擔是慣例。對我國而言，中央政府（和上級政府）將事權適當上收可以說是對以往事權過度下移的一種校正，有助于緩解各級地方政府的財政支出壓力以及由此產生的各級地方政府“公司化”傾向，并可以促進政府職能向服務型轉變。

針對當前中央政府與地方政府之間支出責任劃分較粗的現(xiàn)實狀況，應當進一步細化，以盡可能避免事權與財力的脫節(jié)。支出責任劃分要與事權及其變化緊密結合在一起。在“中央決策、地方執(zhí)行”的整體框架下，支出責任劃分的重心要針對下級政府，要讓地方政府承擔的每一項責任都有其相應的支出來源——來自財權或轉移支付產生的財力。通俗地說，就是讓地方政府“干什么事”“錢從何來”，都有一個明確的規(guī)則。只有明晰的支出責任劃分，才有可能實現(xiàn)事權與財力的動態(tài)匹配。

當前面臨的問題是，盡管地方財力相當一部分來自于中央，但地方的支出責任明顯偏大，85.1%的支出責任在地方，即政府“錢袋子”中有85.1%的錢是由地方來開支的。而中央的支出責任僅有14.9%，其顯然偏小。這也說明地方政府做了一些不適合其來做的事情。上移部分支出責任和事權應當是未來財稅體制改革的大方向。

財稅體制改革的當前路徑

現(xiàn)有的財稅體制改革實踐顯示，其路徑是采取從易到難，從完善轉移支付制度和加大預算管理制度改革入手的。今年8月，經國務院批準，我國在黑龍江松花江、嫩江兩大平原啟動支農資金整合試點。其將中央財政安排的農業(yè)生產發(fā)展、農村社會發(fā)展和扶貧開發(fā)等三大類77項資金全部納入整合范圍，省級財政安排的相關涉農資金也一并納入。整合后中央各部門的資金審批權下放給地方。在財政資金體量日益龐大的背景下，其具有非常深遠的意義。它也傳遞出中央大力清理和歸并專項轉移支付的改革信號。

以完善轉移支付制度為突破口，中央今年還加大預算管理制度改革，完善全口徑預算，盤活存量資金；同時政府帶頭過“緊日子”、壓減“三公”經費等支出，加大財政信息公開力度。這一系列措施傳遞出中央進一步管好政府“錢袋子”，提高財政支出績效的改革新思路。

“透明預算”意味著預算完全透明，這一提法在之前的文件中從來沒有出現(xiàn)過。其對預算的透明度提出了更高的要求，意味著提高預算透明度的改革步伐必須要加快。對預算管理制度的改革和完善，也是提高國家治理能力的一項重要工作。只有讓預算更加科學合理，才能夠以強大的物力財力保證國家的正常運轉與各項事權的充分落實。

在未來的財稅體制改革過程中，我們需要“法”字當頭，解決“法”與“財”兩張皮的問題；需要加快制定財政收支劃分法和稅收基本法，甚至于需要在《憲法》中明確規(guī)定稅收法定原則。依法進行財稅體制改革，是依法治國的重要內容。如果“法”與“財”兩張皮，就表明依法治國落空了。因此，調整事權、完善稅制和透明預算等財政體制改革的各個方面和環(huán)節(jié)都應當遵循法治思維。

財稅體制改革上行承接國家宏觀經濟運行、下行對接公民基本權利，又因其溫和與可操作的改革路徑，成為新一輪全面改革中的“牛鼻子”。財稅體制改革本質上改的是國家和公民之間的關系、中央和地方之間的關系以及立法和行政之間的關系。這三組關系歸根到底是政府與市場之間的關系。因而財稅體制改革問題，實質是公共資源配置體系與機制的問題。財稅體制改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。

1994年分稅制改革奠定了現(xiàn)行財政體制的基礎，但也存在財力與事權難以有效匹配和中央與地方間財政關系缺乏基本規(guī)則等諸多問題亟待解決，我國分稅制財政體制改革的歷史任務遠未完成。但是我們必須充分肯定1994年推出分稅制配套改革的基本制度成果，并且加以鞏固和提升。

所以，未來的財稅體制改革在思路上要以“建立事權和支出責任相適應的制度”為重點，設計可行的深化改革方案。在當前，最需解決、亟待澄清的一個根本性問題是：不管眼前的矛盾有多么復雜，不管未來的道路有多么曲折，我們只能也必須堅守并采取實質措施不斷逼近已經被歷史反復證明了的、與社會主義市場經濟體制相適應的正確的財稅體制改革大方向——“分稅制財稅體制”。