2013年6月25日，奧巴馬政府公布了新的氣候政策方案——《美國總統(tǒng)氣候行動計劃》。在政策宣講中，奧巴馬總統(tǒng)重點談論氣候變化的嚴峻形勢，和盡快采取應對行動的必要。[1] 過去，美國政府在推出新氣候方案時，為了爭取國內各界的支持，主要強調新舉措能增進美國的能源安全，或能為美國經濟增長提供新的動力。
政策動員主題的變化提出一個值得思考的問題：氣候變化的現(xiàn)實，包括氣候災難的頻繁發(fā)生，是否會改變人們，特別是民眾和企業(yè)界對氣候問題真實性和嚴重性的認識，從而改善氣候解決方案得到廣泛國內支持的前景。這個問題涉及美國氣候政策的國內基礎，對于判斷奧巴馬政府新的氣候舉措能否有效實施，十分重要。
一、民眾認知發(fā)生變化的可能
（一）政治因素的影響
對于氣候是否在發(fā)生重大變化，變化同人類活動是否有關，美國國內一直存在認識上的明顯分歧。這種分歧有較明顯的政治背景：黨派取向在很大程度上決定人們的看法。多數民主黨人相信，有關全球氣候變暖的論斷有充分的科學依據，變暖趨勢同人類的二氧化碳排放活動有密切關系。而在保守派陣營，包括共和黨國會議員中，許多人表示不相信氣候在發(fā)生變化。他們稱，自由派有意夸大氣候問題的嚴重性，目的是推進能擴大政府對經濟活動干預程度的氣候政策。在2012年的大選中，共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼公開宣稱，不能肯定全球變暖是由二氧化碳排放造成，因此沒必要為減排付出巨大的經濟代價。[2]
在有保守傾向的民眾中，氣候變化懷疑論有較廣泛的影響。根據美國皮尤研究中心2012年大選期間公布的一項民意調查，有三分之一的共和黨人認為全球變暖“根本不算是個問題”。認為全球變暖“是個非常嚴重問題”的人，在共和黨人中僅占19％。在共和黨候選人羅姆尼的支持者中，只有18％的人認為全球變暖同人類活動有關系。[3]
由于存在這種認知上的對立格局，美國民眾對氣候問題的關注度整體顯得偏低。不久前，皮尤研究中心就“本國面臨的安全威脅”問題在全球39個國家進行民意調查，多數國家的民眾認為“氣候變化”和“金融不穩(wěn)定”是當前最主要的安全威脅。而在美國，只有40%的人認為氣候變化是主要威脅。在歐盟、亞太和非洲國家中，持這種觀點的人所占的比例平均都超過50％，在拉美國家中更是高達65％。[4]
這種情況影響美國國內的氣候政策討論。一直以來，美國政府在為其氣候方案爭取支持時，主要談到需要提高能效和發(fā)展替代能源，以減少美國對進口石油的依賴，增進美國的能源獨立和能源安全，或者強調應當發(fā)展低碳經濟，以創(chuàng)造大量綠色就業(yè)機會，帶動美國經濟更快走上復蘇和持久增長之路。“應對氣候變化”雖是氣候政策最基本的出發(fā)點，卻很少成為中心議題。這種傾向反映國內的政策環(huán)境：對于“氣候是否在變化”，也就是“美國是否需要氣候政策”，沒有達成穩(wěn)定的共識。
（二）氣候變化現(xiàn)實的影響
《美國總統(tǒng)氣候行動計劃》是奧巴馬政府2009年推動美國國會立法以建立碳交易體制的嘗試失敗后，為建立全國性限制碳排放體制做出的又一次努力。行動計劃的核心內容是限制發(fā)電產業(yè)的二氧化碳排放。之前，聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）已在制定針對新建發(fā)電廠的排放標準?，F(xiàn)在，限制范圍要擴大到整個發(fā)電產業(yè)——已在運營的企業(yè)也被包括在內。鑒于發(fā)電產業(yè)的碳排放占美國排放總量的近40％，新政策被認為是個重要的突破，但實施也面臨相當大的政治阻力。[5]
這一輪政策動員以“應對氣候變化”為主題。奧巴馬總統(tǒng)在公布氣候行動計劃的當天發(fā)表專題演講，明確闡述了他對問題的看法：全球氣候在發(fā)生重大的變化，這是無可質疑的事實；近年來美國頻繁發(fā)生的重大氣候災難同全球變暖趨勢有密切關系。他用“拒絕相信”描述保守派在這個問題上的固執(zhí)，實際是指出，有關氣候是否發(fā)生變化的爭議，已經不再是有關科學證據是否充足可信的爭議；對氣候變化科學的質疑，其實是一種政治抵制。此外，奧巴馬總統(tǒng)還號召其支持者在民眾中進行更廣泛的宣傳和解釋，讓更多的人認清氣候變化的長期趨勢，了解相關論斷的科學依據，從氣候變化的嚴峻形勢中，看到制定和實施有效氣候政策的必要性和迫切性。[6]
這種動員框架的使用，反映奧巴馬政府期望，或者說在一定程度上相信，越來越明顯的氣候變化跡象，有可能讓更多的民眾認識到氣候變化的真實性和嚴重性，從而支持政府采取更積極的應對政策。這種期望有一定的事實依據。過去三十年來，美國民眾目睹了一系列重大氣候災難的發(fā)生。正如奧巴馬總統(tǒng)在有關政策動員中指出的，在過去的15年中，美國經歷了12個有史以來最熱的年份。[7] 2012年的美國氣溫創(chuàng)下歷史最高記錄。此外，干旱、森林大火和風暴等氣候災難的強度和發(fā)生頻率也是前所未有的。
在近期發(fā)生的極端氣候事件中，給美國民眾震撼最大的，當屬2012年10月29日橫掃整個東部海岸的颶風“桑迪”。這場熱帶風暴出人預料地北上，襲擊了幾百公里的海岸線，使5000多萬人的生活受到影響。而且，有研究指出，美國在2011-2012年期間共遭受25個氣候災害，颶風“桑迪”只是其中之一。[8]
每當氣候災難發(fā)生，氣候變化懷疑論者都會站出來稱，這不過是個“單獨”或“偶發(fā)”的氣候事件，并非全球氣候變化的征兆，正如每來一次寒流或冬季風暴，他們都會說：看，氣候并沒有變暖。[9] 這種議論有一定影響。然而，面對頻繁發(fā)生的干旱、熱浪和超級風暴，人們可能越來越難相信，所有這些反?，F(xiàn)象都是單獨和偶發(fā)的，都同某種長期趨勢的存在毫無關聯(lián)。
此外，頻繁發(fā)生的氣候災害讓美國民眾看到，全球氣候變化的后果已經迫近和威脅到他們的日常生活。美國全球氣候變化研究項目委員會今年初發(fā)布《國家氣候評估》草案，提出了這種警告。報告指出，某些類型的氣候事件已經變得更為頻繁和(或)強烈。如果不采取行動制止全球氣候變暖，過去兩年在美國發(fā)生的破壞性巨大的風暴、大旱大澇、熱浪和野火將越來越嚴重。在這些相互關聯(lián)的氣候變化現(xiàn)象面前，國內許多地區(qū)的基礎設施，包括供水、供電和交通運輸體系將顯得十分脆弱，美國城鎮(zhèn)居民的生活質量將受到直接的威脅。[10]
在颶風“桑迪”來襲之前，美國皮尤研究中心進行的一項調查已經顯示，美國民眾對氣候變化的認識近些年來有所改變。2012年，在美國民眾中，相信有充分證據表明地球在變暖的人所占比例達到67％，比2011年增長了4％，比2009年增長了10％。同樣，相信地球變暖主要由人類活動引起的人所占的比例也在增長：2010年為34％，2011年為38％，2012為42％。當然，黨派差別依然存在。在民主黨方面，相信地球在變暖并主要由人類活動引起的人所占的比例，歷來明顯高于共和黨，在2012年為85％。但即使在共和黨人中，相信者的比例也在增加，目前占48％，比2011年增加了4％，比2009年增加13％。中間派的比例變化也許更能反映普遍趨勢：從2009年的53%增加到2012年的65％。[11]
（三）認知變化可能帶來的影響
民眾認知的變化將影響國內的政策辯論框架。迄今，美國國內有關氣候政策的辯論，特別是公眾辯論，不時會回到“氣候是否變化”和“變化是否同人類活動有關”這樣的議題。也就是說，氣候政策的必要性仍在受到質疑。推動氣候議程的努力因此面臨民意支持不穩(wěn)定的問題。如果有更多的公眾相信氣候確實在發(fā)生變化，并很可能是二氧化碳排放造成的，懷疑論對政策辯論框架的影響將減弱，政策辯論從整體而言便有可能擺脫“是否需要氣候政策”這種問題的困擾，全力關注“什么是最有效的氣候政策”。
具體到奧巴馬政府氣候行動計劃，民眾認知的增進將減弱其實施面臨的政治阻力。有評論指出，公眾輿論更加關注氣候變化問題，有助減小民主黨人因支持奧巴馬總統(tǒng)的氣候政策而面臨的政治風險?？梢灶A料，在明年的中期大選中，共和黨參選人為了擊敗他們的民主黨對手，幾乎都會指責現(xiàn)政府的綠色議程損害美國經濟。[12]
近年來美國氣候議程的進展情況，在一定程度上反映了公眾認知的影響。例如，颶風“卡特里娜”曾明顯推高公眾對氣候問題的關注度。在其后兩年，即2006-2007年期間，民眾中相信氣候發(fā)生變化者所占的比例，達到有記錄以來的最高點77％。[13] 從2007年開始，美國國會的氣候立法活動也進入活躍期，由兩黨成員共同提出的氣候立法草案數量明顯增加，其中一些得到前所未有的關注和支持。2009-2010年期間，民眾對氣候變化的認知度明顯下降，相信氣候變化者所占比例減到57%-59%，[14] 國會的氣候立法進程從2009年末開始陷入停頓。奧巴馬政府在為其經濟刺激方案所包括的氣候舉措進行宣傳時，主要強調創(chuàng)造綠色就業(yè)、帶動經濟復蘇的需要，沒有重點談論應對氣候變化的迫切性?，F(xiàn)在民眾的認知度重新上升，這同奧巴馬政府改變政策動員主題，似乎有一定關系。
二、企業(yè)的認知與政策選擇
企業(yè)界對氣候變化和氣候政策的態(tài)度，通常被認為主要反映自身經濟利益方面的考慮。限制溫室氣體排放的規(guī)定，會給很多企業(yè)帶來生產成本和產品需求方面的不利影響，對燃料、電力和能源密集型制造業(yè)的沖擊尤其大。因此，來自這些產業(yè)的抵制，一直是推進氣候議程的重要阻力。
然而，上述看法或許忽視了氣候變化因素的影響。實際上，過去10多年來，企業(yè)界對氣候政策的態(tài)度出現(xiàn)明顯的分化。一些企業(yè)認識到，隨著應對氣候變化的壓力增加，消極回避和拖延應對的政策可能難以持續(xù)。相比，較積極的氣候政策可能更具穩(wěn)定性，更能為企業(yè)的長遠規(guī)劃和投資風險控制提供所需的政策環(huán)境。
（一）同“否認戰(zhàn)略”拉開距離
美國全球氣候聯(lián)盟（GCC）的興衰很清楚地反映了這個動向。直到20世紀90年代后期，GCC一直是美國企業(yè)界在氣候問題上的主要代言者，擁有眾多企業(yè)成員，核心領導由來自石油、煤電和能源密集型制造業(yè)的一些大企業(yè)構成。通過積極的院外活動，GCC對布什政府和國會的氣候政策議程發(fā)揮過重要的影響。
GCC從一開始就打出“否認”氣候變化的旗幟，公開宣稱不相信全球氣候系統(tǒng)在發(fā)生重要變化，并帶頭質疑有關科學研究的客觀性和有關科學論據的可信度。它的政策立場也很明確：反對任何形式的碳排放限制。在推動布什政府將美國撤出《京都議定書》方面，GCC被認為發(fā)揮了重要作用。它投入大量資金，通過設立全球氣候信息項目（GCIP）傳播對氣候變化的懷疑。此外，該聯(lián)盟還推動相關政策辯論集中關注全球氣候協(xié)定可能給美國經濟帶來的損失，如推高燃料價格、減少就業(yè)機會和削弱企業(yè)的國際競爭力。[15]
然而，自90年代后期開始，企業(yè)界對氣候問題的看法開始顯現(xiàn)分歧。有些企業(yè)提出，繼續(xù)忽視氣候變化的發(fā)生及其可能帶來的政策壓力，抱守“什么事也不會發(fā)生”的設定來規(guī)劃企業(yè)投資與未來，是不現(xiàn)實的。由于不贊成GCC的政策立場，1998年，美國電力、通用汽車等幾個大公司公開宣布同GCC分道揚鑣。[16]
進入新世紀后，企業(yè)界在氣候問題上的分歧愈加明顯。2000年10月，主要來自能源和電力產業(yè)的7個大企業(yè)同環(huán)保組織“環(huán)境保衛(wèi)”（ED）聯(lián)合建立了“氣候行動伙伴”組織（PCA）。[17] 這是企業(yè)與環(huán)保組織首次在美國組成氣候聯(lián)盟，目標是推動建立以市場為基礎的限制溫室氣體排放體制。在美國撤出《京都議定書》后，PCA積極敦促布什政府在國內啟動自愿減排計劃，理由是：無視氣候變化的現(xiàn)實，采取消極回避的態(tài)度，只能增加日后政策改變的可能，而“企業(yè)界所想要的，是政策的穩(wěn)定性和可確定性”。[18]
到2002年，首個全國性自愿減排項目——CCX建成。[19] 次年，其成員開始進行排放額交易。CCX要求成員做出有一定法律約束力的承諾：在1998－2001年期間的年均排放水平基礎上減少二氧化碳排放，并在年度排放量遞減率方面達到一定標準。參加CCX排放交易的包括來自傳統(tǒng)能源和電力產業(yè)的一些企業(yè)。其中，杜邦和美國電力等大企業(yè)從一開始就參與了自愿交易體制的設計。到2008年，參加CCX排放交易的企業(yè)增加到300余家。[20]
由于GCC堅持否認氣候變化是個需要應對的問題，并對建立自愿減排體制持反對態(tài)度，其在企業(yè)界的號召力明顯下降。進入新世紀，成員流失漸成規(guī)模，最終導致GCC本身于2002年解體。[21]
(二)對強制性減排原則的認同
2003年，國會首次收到有關建立限制溫室氣體排放機制的立法提案。這份向參院提交的文件——《氣候管理法》草案，由共和黨參議員約翰·麥凱恩和民主黨參議員喬·利伯曼聯(lián)合起草，[22] 主要目的是用碳交易體制取代布什政府的自愿減排方案，在發(fā)電、運輸、工業(yè)和商業(yè)等各主要經濟領域限制二氧化碳的排放。提案受到來自企業(yè)界的攻擊，但也有些企業(yè)從一開始就對這一立法努力表示支持。它們指出，自愿行動的原則固然好，但缺乏效果，只能是一種短期辦法，真正有效的氣候政策離不開強制性減排目標和限制排放體制。用美國電力公司總裁E.L.德雷珀的話說，“你最終仍需要某種硬性的限制。”[23] 為了應對可能發(fā)生的政策調整，有些企業(yè)開始提前進行準備：它們在企業(yè)內部建立起限制排放和配額管理體制，并組織起來進行相互間的排放額交易。
2007年1月，“美國氣候行動伙伴”（USCAP）宣布成立。這個組織由9個大企業(yè)聯(lián)合ED等有影響的環(huán)保組織共同組建。這些企業(yè)來自制造業(yè)、石油、電力、汽車制造和化工等多個產業(yè)。USCAP成立后發(fā)表“行動呼吁書”，闡明其對氣候問題的看法和主張，重點包括：全球氣候變暖證據確鑿，現(xiàn)在需要關心的問題是如何應對；應當推動美國氣候政策從布什政府的“自愿行動”原則轉向建立強制性限制排放體制；這一進程應以市場為基礎，依靠私人部門的創(chuàng)造力，即通過建立碳交易體制完成。[24]
USCAP積極推動國會就限制排放進行立法。2007年，國會收到的氣候立法提案數量明顯增加，最受關注的包括《氣候管理和創(chuàng)新法》草案、[25] 《低碳經濟法》草案[26] 和《氣候安全法》草案。[27] USCAP同這些提案的作者進行交流，就提案內容提出自己的看法和修改建議。其中，參院審議的《氣候安全法》草案是USCAP成立后首次公開支持的立法文件。該提案最終得到參院多數議員的支持。盡管48票贊成、36票反對的投票結果未達到參院通過的標準——60票贊成，但這首次顯示，建立強制性減排體制的構想有可能在國會得到重要的支持。[28]
2009年，眾院首次通過旨在建立全國性排放總量限制和交易體系的立法提案《美國清潔能源和安全法》。[29] USCAP積極支持該提案，稱其為“一個強有力的開始”。通過參與有關談判，USCAP的多項建議，包括將限制排放的范圍擴大到經濟各主要領域，及在成本控制方面做出更明確的規(guī)定等，在文件的修改文本中得到了體現(xiàn)。[30]
雖然由于參院的抵制，這一立法努力最終未獲成功，然而其所代表的氣候立法勢頭及USCAP發(fā)揮的積極作用，反映美國國內的氣候政策環(huán)境在發(fā)生變化：企業(yè)界出現(xiàn)了支持建立某種強制性限排體制的力量。這些企業(yè)看到氣候變化帶來的政策調整壓力，選擇以積極態(tài)度對待可能的變化，以預先獲得有關知識和經驗，減少未來執(zhí)行政策規(guī)定的成本和風險。一些有影響力的大企業(yè)，如USCAP的創(chuàng)始成員，更是選擇主動參與相關政治議程，以影響游戲規(guī)則的制定。例如，有些企業(yè)參與碳交易體制的規(guī)則設計，為的是推動擴大免費排放配額的比率，或給配額拍賣設立更嚴格的價格上限。在2009年眾院審議《美國清潔能源和安全法》草案期間，一些電業(yè)企業(yè)積極參與相關談判，使眾院最后通過的法案文本為電業(yè)領域的減排提供了重要的優(yōu)惠條件。[31]
除了國會立法活動，一些企業(yè)還參與了地區(qū)性限制排放體制的建設，如2009年1月投入運行的RGGI，[32] 即東北部一些州為限制發(fā)電產業(yè)的溫室氣體排放而建立的排放額交易體制，以及加利福尼亞州2013年1月1日正式啟動的碳交易市場。后者是美國首個覆蓋經濟各主要領域的州級限排體制。氣候議程能在地區(qū)層面取得突破，除了地方政府和環(huán)保組織的推動，一些大企業(yè)的支持和參與也是重要原因。
