中國共產黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是中國站在新的歷史起點上全面深化改革的綱領性文件和行動指南。《決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”?！稕Q定》第四個部分為“加快政府職能轉變”，指出，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求”。這為下一步深化政府改革指明了方向。

政府治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內核

認真學習研究《決定》，我們可以發(fā)現(xiàn)其中一個最大亮點，就是在全面深化改革的總目標中第一次提出了“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這個全新概念。圍繞構筑國家治理體系，《決定》又從不同層面提出了政府治理、社會治理和“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一系列重要概念。

研究現(xiàn)代公共管理理論的學者都知道，在現(xiàn)代公共管理學研究中，國家治理體系和國家治理能力，是一個重要研究領域，也是國家現(xiàn)代化的重要內容。黨的報告中第一次使用這個概念，并納入未來我國改革的總目標，體現(xiàn)了黨中央的政治遠見和開放胸懷，適應了社會主義市場經濟發(fā)展的內在要求和國家發(fā)展現(xiàn)代化的大勢。

國家治理體系，包括由經濟制度、政治制度、社會制度和文化制度構成的一攬子國家制度體系和相應的法律法規(guī)體系。它強調國家權力的合理配置和制衡、權力運行的有序和合規(guī)、決策的民主和公眾的參與。從管理一個國家到治理一個國家，一字之變，體現(xiàn)了管理主體的多元、共擔、共治、共贏的理念，突出了權力的分享、合規(guī)、依法、有序和服務，這是一個重大的思想革命，也是一個宏大的改革命題，并為形成一個有效的政府治理出了一篇大的文章。

其中，政府治理是國家治理體系和治理能力建設的重要核心內容。

近年來，公共管理學者提出的政府“善治”是政府治理的一個價值目標。這也就是說，我國政府改革的方向就是要向著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化邁進，就是要全面打造一個既有中國特色又順應時代潮流的現(xiàn)代政府。按照《決定》提出的，這就是建設一個“法治政府和服務型政府”。

按照這樣的邏輯，再細致琢磨整個《決定》框架，我們對深化政府改革的大思路用三個層面、四個關系維度加以認識:

第一個層面：是最高層面、或者說是方向層面。完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要有有效的政府治理來支撐。換句話說，只有深化政府改革，才能在新的改革起點上，更好地發(fā)揮政府作用，才能解決“處理好政府與市場的關系”這個核心問題，也才能進一步深化經濟體制改革，并以經濟體制改革為牽引，帶動各個領域的全面深化改革，推動生產關系同生產力、上層建筑和經濟基礎相適應，推動經濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展，最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第二個層面，是政府自身改革的制度層面。按照“到2020年在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求，包括政府運行的制度體系，市場運行的制度體系、社會主體（包括企業(yè)、法人、社會組織等）制度體系這“三位一體”需要更加成熟和定型。其中，政府作為公權力的代表，必須具有清晰的職能定位，優(yōu)化的組織結構，高效的行政管理方式和較高的科學管理水平，要通過良好的制度安排成就政府的公信力和執(zhí)行力，進而形成法治政府和服務型政府。

第三個層面，是政府改革的配套層面。政府改革也不是單個領域某一方面的“單兵作戰(zhàn)”，需要有四個維度關系加以保障：

一是黨政關系維度。我們的政府改革是在黨的領導下推進的，這是我們政治制度所決定的。因此，深化政府改革，必須強調要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，才能確保政府改革能夠取得成功。這次全會一大突破和一大亮點，就是中央決定成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。各級黨委也要相應建立機構，切實履行對改革的領導責任。這是眾盼所歸的一項重大改革。

二是法政關系維度。一方面，我們要發(fā)展社會主義民主政治，建設法治中國。法治政府是法治中國的基礎。我們的一切執(zhí)政行為要維護憲法法律權威，要加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，深化行政執(zhí)法體制改革。另一方面，要通過構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制，實現(xiàn)用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。只有把權力關進制度的籠子，才能建設廉潔政治，實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。

三是政事關系維度?！稕Q定》提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱。建立一個立法完善、事權明確、稅制合理、稅負穩(wěn)定、預算透明的現(xiàn)代財政制度，既可以優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安，也可以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，形成事權和支出責任相適應、相匹配的制度，確保政府治理的有效性、穩(wěn)定性和持久性。

四是政社關系維度。社會治理是為有效的政府治理創(chuàng)造良好有序的社會環(huán)境，也是推進現(xiàn)代政府治理的有效支撐。一個好的社會治理，能最大限度地增強社會發(fā)展活力，有效預防和化解社會矛盾體制，更能降低政府社會交易成本，形成多元聯(lián)動共贏共治的政府治理的社會基礎。

綜上，我們從國家治理現(xiàn)代化的方向層面、政府自身改革的制度層面、政府改革的配套層面，由外及內、由近及遠；再從黨政關系維度、法政關系維度、政事關系維度、政社關系維度，來全面考量深化政府改革，就可以看出，三中全會《決定》對下一階段政府改革有了一個全面的、系統(tǒng)的、協(xié)同的制度設計和安排。是重大的理論和政策突破，具有深遠的改革用意。

形成有效的政府治理關鍵是形成行政權力配置的有序化

市場經濟從歐洲國家開始建立以來，所有經濟學派研究的核心問題都離不開正確處理政府、市場和社會法人（公眾）的關系。其理想的狀態(tài)是，在信息充分和產權清晰的前提下，市場能夠通過價格機制、供求機制和競爭機制發(fā)揮資源的有效配置作用，政府所要做的就是解決因為信息不對稱產生的“市場失靈”問題，要通過提供公共產品服務、維護市場公平、平抑經濟波動、構筑社會保障來體現(xiàn)政府應有的職能，從而發(fā)揮政府“有形之手”的作用。

縱觀改革開放35年來的各項改革，我們每前進一步，對政府和市場關系問題的認識也都前進一大步。

處理好政府與市場的關系。這是全面深化經濟體制改革的重心，也是形成有效的政府治理的關鍵?？v觀多年來我國政府改革和深化行政體制改革進程中出現(xiàn)的這樣那樣的問題，破解開來，其實就是三個問題：一個是行政權力邊界的問題，一個是行政權力錯配的問題，一個是行政權力約束的問題。

按照黨的十八大報告提出的“建立一個職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的政府”的要求和這次三中全會進一步強調的“建設法治政府和服務型政府”的目標，由問題倒逼改革，尋求改的方向和給出改的答案，對政府自身改革來說，歸結起來，就是要徹底解決好“放權、分權、限權、接權、管權和養(yǎng)權”的問題，從而在政府與市場、政府與社會、政府層級之間形成一個可預期的、配置合理的、有序運行的權力關系。

新一屆政府上任以來，中央政府帶頭垂范，通過大力“放權”，將不該管也管不好的事項下放，市場能辦的，就多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。以此推進行政審批制度改革，加快轉變政府職能，進一步明晰政府與市場的邊界。以簡政放權為突破口的行政管理體制改革不斷釋放出的紅利，對拉動中國經濟回暖并加速轉型升級起到了重要作用。

當然，權力下放多少、要怎么“放”、“放”多開，需要細致研究和設計。這里涉及政府權力在競爭性領域、自然壟斷型領域和行政性壟斷領域的進退，涉及中央與地方的權責劃分，涉及各政府層級間事權、財權的匹配和限定問題。另外，“放權”也不意味著全面放松管制，“放”和“管”在制度設計中還需要兩輪驅動，做到“該放的要放開放到位”、“該管的要管住管好”。

特別是我國正處于經濟轉型的關鍵期，市場發(fā)育尚不十分健全，行政區(qū)劃還存在歷史的分割，尤其是社會組織發(fā)育還很不健全。放權之后存在誰來“接權”，怎樣“接權”的問題值得考量，需要把“接、放、管”的文章做好。

正如李克強總理強調的，在中央轉變職能的“上篇”加快書寫的背景下，地方政府也要盡快寫好職能轉變的“下篇”。中央政府明令取消的，要不折不扣地放給市場、社會，防止明放暗不放、先放后收、虛放實收等行為，還要認真研究放權后的承接主體問題、放權次序問題、放下去后怎么管的問題；地方政府也要有擔當、不截留地“接”，有規(guī)矩、不藏私地“放”，把地方本級該放的權力切實放下去、放到位，決不能打“小算盤”、搞“小九九”；有章法、不卸責地“管”，把該管的管起來、管到位，規(guī)范監(jiān)管行為，克服隨意性。這樣，才能讓政府職能上下貫通，左右銜接，切實推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變，共同釋放轉型發(fā)展的推動力。

當然，還有一個“養(yǎng)權”的問題。要通過樹立良好的政風，營造良好的行政文化，讓廣大公務員真正樹立起永做人民公仆的政府精神，以良好的政風和公信力保持公心、贏得民心和公眾的信任，始終保持謙虛謹慎，把群眾當先生，認認真真向群眾學習。

全面正確履行政府職能 切實健全科學的宏觀調控體系

《決定》提出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。

在市場在未來的資源配置中將發(fā)揮決定性作用后，政府在強調要加強市場活動監(jiān)管，加強社會管理、加強環(huán)境保護、加強各類公共服務提供的基本職責之外，。加強中央政府宏觀調控職責和能力變得十分關鍵，這也是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

《決定》因此突出強調，要加強政府在發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施的作用，要健全宏觀調控體系。

宏觀調控的主要任務就是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協(xié)調和生產力布局優(yōu)化，減緩經濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預期，實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展。

隨著我國日益融入經濟全球化進程和對外開放進入新的階段，全球經濟周期波動的“黑天鵝”事件高發(fā)頻發(fā)，將使得我們不再孤立于世界經濟體系。在未來的十年，我國利率的市場化、匯率的國際化進程必將加速，我們在充分享有全球化經濟紅利時，面對的國際經濟金融風險度也會大大增加。

這就要求我們必須健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業(yè)、價格等政策手段協(xié)調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控前瞻性、預見性、針對性、協(xié)同性。

在政府治理的重要政策選項上，還要積極形成參與國際宏觀經濟政策協(xié)調的機制，增強我國在國際經濟事務中的話語權，確立各類大宗商品的定價權，占領產品和產業(yè)標準的評價制定的制高點，進而推動國際經濟治理結構和體系完善。

這又是一個全新的課題，也是必須經歷的一個重大市場經濟的考驗。

（作者為國家行政學院研究員、經濟學博士）