黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”我國改革開放已走過35年波瀾壯闊的歷程，取得了舉世矚目的成就，社會主義市場經濟體制不斷完善。但也應看到，我國市場取向的改革仍需深入推進，市場秩序有待規(guī)范，生產要素市場發(fā)展滯后，市場規(guī)則不統(tǒng)一，市場競爭不充分。要使市場在資源配置中起決定性作用，必須加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。當前，應在以下幾方面著力。
減少政府對經濟活動的干預，更好發(fā)揮市場配置資源的決定性作用
黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，明確提出了改革的基本取向是要使市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。20多年來，我國在資源配置方式上基本實現(xiàn)了由國家計劃配置為主向市場配置為主的轉變，市場機制的作用不斷增強。但從經濟發(fā)展的客觀要求來看，目前市場配置資源的作用發(fā)揮得還不夠，特別是在一些重點領域仍然以政府配置資源為主，在一些關鍵環(huán)節(jié)如一些重點領域投資、重要產品價格形成等仍然主要由政府作決策。因此，全面深化改革，就要大幅度減少政府對經濟活動的干預，使市場在資源配置中起決定性作用。
《決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”。處理好政府和市場的關系之所以是核心問題，就是因為它在很大程度上決定著改革的成效。這就需要更清晰地明確政府和市場的角色定位。就政府職能而言，目前仍然存在對微觀經濟活動干預過多的問題。這種資源配置方式不僅缺乏科學性，而且造成行政成本過高、效率低下、資源浪費和腐敗等問題。處理好政府和市場的關系，就是要明確界定政府與市場的職能，最大限度減少對生產經營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準、備案的范圍，最大可能減少對各類機構及其活動的認定，讓市場在資源配置上發(fā)揮決定性作用。凡是市場有能力做好的事情就交給市場去做，政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。
清除地方保護和市場壁壘，加快形成全國統(tǒng)一市場
全國統(tǒng)一市場，是指在全國范圍內，在社會分工和商品經濟發(fā)展基礎上形成的各地市場相互依存、優(yōu)勢互補、整體協(xié)調、開放高效、通達順暢的市場體系；市場封鎖、地方保護等現(xiàn)象基本消除，商品和要素資源能夠依據(jù)經濟規(guī)律和統(tǒng)一市場規(guī)則在全國范圍順暢流動和優(yōu)化配置。建設全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是改革的重要目標之一。改革開放以來，特別是黨的十四大以來，隨著經濟的快速發(fā)展、社會主義市場經濟體制的建立、市場體系的形成以及一系列相關法律法規(guī)的頒布實施，我國在打破地區(qū)封鎖、建設全國統(tǒng)一市場方面取得了長足進展，商品和要素的跨區(qū)域流動明顯增強。但毋庸諱言，各類市場封鎖和地方保護仍然存在，全國統(tǒng)一市場仍未真正形成。目前，市場封鎖和地方保護表現(xiàn)更隱蔽、形式更多樣。一是在保護內容上，由保護本地產品、資源為主轉向保護本地市場為主，限制外地產品進入本地市場。二是在保護手段上，由簡單設置關卡轉為制定地方規(guī)則和行政壁壘，往往以“紅頭文件”形式使保護措施“合規(guī)化”；制訂地方標準排斥外地產品和服務；通過對外地產品重復檢驗、多頭執(zhí)法等手段實施地方保護。三是在保護范圍上，由過去的保護商品為主擴大到保護要素和服務市場。
針對現(xiàn)實問題，《決定》提出“著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”。地區(qū)封鎖屢禁不止、統(tǒng)一市場難以形成，根本原因是體制障礙和制度制約?，F(xiàn)行的財稅體制和財權事權劃分，使地方利益剛性化；簡單以生產總值增長率論英雄的考核機制，強化了地方保護。此外，區(qū)域發(fā)展差距大、社會保障體系不健全、約束地區(qū)封鎖的法律制度欠缺、監(jiān)督監(jiān)管乏力等，也是地方保護和區(qū)域封鎖的重要體制和制度根源。市場封鎖和地方保護阻礙了統(tǒng)一市場的形成，進而阻礙了社會生產力的發(fā)展和資源的優(yōu)化配置，損害了市場主體的利益和消費者的合法權益，還滋生了腐敗。因此，著力消除各類市場封鎖和地方保護，形成全國統(tǒng)一的商品和要素流通政策和貿易體制，根據(jù)產業(yè)的整體技術水平和國際發(fā)展趨勢，推行全國統(tǒng)一的、合理的技術標準、檢驗體系，促進統(tǒng)一市場的形成，是深化改革的內在要求；健全監(jiān)督機制，公正公平執(zhí)法，加大查處力度，是轉變政府職能、建立高效公正廉潔的行政管理體制的重要任務。同時，加強媒體和公眾監(jiān)督，營造良好的社會輿論監(jiān)督環(huán)境，對于建立全國統(tǒng)一市場也很有必要。
深化要素市場改革，促進資源在更大范圍優(yōu)化配置
建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，涉及更深層次的統(tǒng)一生產要素市場體系的構建。近年來，我國土地、勞動力、資本等生產要素的市場化程度不斷提高，推動了市場體系建設，促進了國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。但從總體上看，市場體系發(fā)展并不平衡，要素市場化改革一直是薄弱環(huán)節(jié)，要素市場化進程遠遠落后于商品市場化進程。要素市場分割，制約要素資源在更大范圍優(yōu)化配置，影響我國經濟提質增效。
從土地市場看，在現(xiàn)行土地管理制度下，我國土地市場還不完善，在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是農村集體建設用地基本被排斥在土地市場之外。對此，《決定》要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。一段時間以來，農村集體建設用地流轉處于自發(fā)和無序狀態(tài)，正常的土地市場秩序受到干擾。在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化推進、基礎設施建設以及工業(yè)、房地產開發(fā)都需要土地，市場需求旺盛，地價高企、“地王”頻現(xiàn)。這種城鄉(xiāng)分割的土地市場格局已越來越不適應經濟社會發(fā)展的要求，圍繞土地征收拆遷的社會矛盾日益突出，改革現(xiàn)行土地管理制度勢在必行。深化土地管理制度改革，關鍵是改革土地征用制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，公平補償被征地農民。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農村集體建設用地的資產價值充分顯現(xiàn)出來。推動農村集體建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下進入市場，以公開規(guī)范的方式轉讓使用權，與國有建設用地享有平等權益，可以防止土地流轉價格扭曲，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。應積極探索農村集體經營性建設用地流轉的途徑，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的農村集體建設用地地價體系。完善農民宅基地與房產制度。培育農村土地承包經營權市場，允許農民采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉土地。培育土地流轉中介服務組織，加強土地承包經營權流轉管理和服務。城鎮(zhèn)各種建設用地應更多地通過市場公開出讓，促進土地在競爭性使用中得到優(yōu)化配置。
從勞動力市場看，隨著城鎮(zhèn)化的推進和農民工大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉移，城鄉(xiāng)分割的體制弊端進一步凸顯，勞動力市場被戶籍制度人為分割為城鎮(zhèn)就業(yè)者和農民工就業(yè)者的二元格局。農民工在就業(yè)、教育培訓、工資福利等方面受到一定的身份歧視，享受的公共服務水平比較低，與戶籍制度緊密相聯(lián)的各類社會保障也難以惠及他們。這種城鄉(xiāng)分割的體制使勞動力市場發(fā)展不穩(wěn)定、不平衡、難持續(xù)，對產業(yè)升級和經濟結構調整帶來負面影響。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力市場，關鍵是深化戶籍制度改革，推進農業(yè)轉移人口市民化。應全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與城鎮(zhèn)居民同等的權益。
打破行業(yè)壟斷，創(chuàng)造市場主體公平競爭的環(huán)境
公平競爭是市場經濟的本質要求，也是市場機制發(fā)揮作用的必要條件。在我國市場體系建設中，各種經濟成分市場主體共同競爭發(fā)展的格局已經形成。而且，伴隨國有企業(yè)改革和國有經濟布局調整，民營等非公有制經濟主體的比例不斷上升。目前，非公有制經濟創(chuàng)造了我國60%的國內生產總值、50%的稅收和70%以上的就業(yè)崗位，成為經濟發(fā)展不可或缺的重要力量。然而，不同市場主體平等使用生產要素、公平競爭的環(huán)境還沒有形成。一是一些重要領域的市場準入機會不均等，民營經濟進入一些壟斷行業(yè)仍面臨“玻璃門”、“旋轉門”問題。二是在平等使用要素資源方面，國有企業(yè)和民營企業(yè)之間有明顯差別，從貸款、融資、財政扶持到土地等要素資源的獲得，國有企業(yè)都具有明顯優(yōu)勢。三是在監(jiān)管力度和法律環(huán)境方面，民營企業(yè)還不能與國有企業(yè)享受同等待遇。創(chuàng)造市場主體公平競爭的發(fā)展環(huán)境，需要使各種所有制經濟得到法律的平等對待和保護。為此，一方面需要繼續(xù)完善和落實有關政策，為各類市場主體依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護提供支持；另一方面需要形成公平競爭的法律體系，用法律法規(guī)和必要的制度安排保障各類市場主體公平競爭。
（作者分別為國務院發(fā)展研究中心副主任、市場經濟研究所所長）
