在當代公共治理和公共行政制度體系中，政府信息公開具有多方面的制度功能。在國家公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的大背景下，信息公開是公民參與國家和社會事務(wù)管理的制度前提；在行政合法性重塑、行政正當性更注重民主合法性資源的趨勢下，通過信息公開監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，促進行政科學化、民主化等工具價值日益凸顯。就其本體價值而言，信息公開也是陽光政府、透明政府建設(shè)的制度擔綱者。

2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《條例》）的實施為中國政府信息公開制度提供了較高位階的規(guī)范依據(jù)?！稐l例》實施五年來，中國政府信息公開制度一直在不斷發(fā)展健全，在理念上、制度上和實踐中都取得了一定的成績。但是，由于在政府行政理念、行政文化價值觀、體制機制、管理方式、政策法規(guī)以及對政策法規(guī)的執(zhí)行力、司法審查等方面存在的問題，中國政府信息公開制度的完善仍然存在諸多結(jié)構(gòu)性難題。2009年以來，北京大學公眾參與研究與支持中心聯(lián)合國內(nèi)8所大學的研究團隊，對中國政府信息公開的制度實踐進行了實證觀察，發(fā)布了《中國行政透明度觀察報告》，對中國政府信息公開工作的制度實踐、問題，以及未來改進予以持續(xù)的關(guān)注。從三年多的實證觀察來看，《條例》的實施，亟待尋找到一種可持續(xù)的制度推動力。

現(xiàn)狀

——公開理念與制度的拓展：由行政公開向復合型公開的推進。

經(jīng)過五年的發(fā)展，中國的政府信息公開已經(jīng)由單一化的行政機關(guān)信息公開逐年延伸到以行政機關(guān)信息公開為主，輔之以“財政預決算”“三公經(jīng)費”“官員信息”等重點領(lǐng)域?qū)ｍ椥畔⒐_，由面到“點”，縱深發(fā)展。另外，公開的實踐也已經(jīng)超越了行政系統(tǒng)，司法公開和公共企事業(yè)單位信息公開成為信息公開實踐的重要內(nèi)容。信息公開的理念在實踐過程中由表面向縱深發(fā)展，由行政過程延伸到社會治理、司法過程等新的領(lǐng)域，呈現(xiàn)出一幅全方位實踐的圖景。

公開理念及其制度實踐的全方位拓展，既有政府自上而下推動的原因，更是社會需求和反饋刺激而生成。公共治理的需要以及來自社會對信息的需求，成為推動信息開放的重要力量。在這一過程中，政府所采取的“回應(yīng)性”態(tài)度，促成了相應(yīng)的制度供給。某種意義上，這一發(fā)展進程也提供了國家其他制度建設(shè)領(lǐng)域“開放—反思”路徑和模式的范例。

實踐中的一些數(shù)據(jù)也證實了上述需求——供給模式的相互促進。以北京市為例，在人員配備方面，截至2012年，北京市共有4048人從事政府信息公開工作（其中專職人員共計835人）。制度建設(shè)方面，北京市制定了17項配套的領(lǐng)導和工作制度，包括目錄編制、專欄管理、發(fā)布協(xié)調(diào)、保密審查、信息清理、新聞發(fā)布、電話咨詢、紙質(zhì)文件移送、虛假或不完整信息澄清、國有企業(yè)信息公開辦法等方面。從效果來看，2012年北京全市收到政府信息公開申請共計1.5729萬件（其中市政府工作部門共收到1.1829萬件，區(qū)縣政府共收到3900件）；全市法院審理與政府信息有關(guān)的行政訴訟案件共計551件。

——橫向?qū)Ρ确治觯翰煌〖壭姓挝坏男畔⒐_程度與經(jīng)濟發(fā)展水平并非成正比關(guān)系，公開的落實關(guān)鍵在領(lǐng)導重視以省級行政機關(guān)為單位的考察，可以從不同省份信息公開工作質(zhì)量的對比中發(fā)現(xiàn)一些宏觀問題。在2010年-2012年兩次跨年度評測的結(jié)論中，中部省份安徽省、山西?。晃鞑恐貞c直轄市；東北地區(qū)黑龍江省、吉林省的信息公開工作質(zhì)量，比一些東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的信息公開工作質(zhì)量更高。信息公開工作是需要一定的民眾需求推動和經(jīng)濟物質(zhì)支持的，按一般情況來說，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的民眾需求要相對旺盛、經(jīng)濟物質(zhì)支持也相對更有力，因此信息公開工作質(zhì)量也應(yīng)該更高。但是，數(shù)據(jù)卻顯示出與此相悖的結(jié)論。再結(jié)合研究人員與各地負責信息公開工作的領(lǐng)導、工作人員的訪談來看，我們認為，目前決定各地信息公開工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素是地方行政領(lǐng)導的重視程度和督促力度。經(jīng)濟發(fā)展水平、物質(zhì)支持等只產(chǎn)生非常次要的作用，社會公眾的需求如果沒有經(jīng)過新聞事件并由媒體放大的話，基本無法產(chǎn)生實質(zhì)的助推作用。

學術(shù)研究者們一般習慣于從制度、規(guī)范當中尋找原因，而上述結(jié)論恰恰是一個執(zhí)行層面的問題或者說是實踐中的問題。筆者之所以十分重視這一點是因為它顯現(xiàn)了中國政府權(quán)力運作中依然留存的人治傳統(tǒng)，正如司馬遷所謂的“天下之事無大小皆決于上”。領(lǐng)導重視則事必成，領(lǐng)導漠視則事必敗——這種人治傳統(tǒng)也反面襯托出制度的無力和法治水平的低下，公民社會的形成尚需時日。在這種背景之下的信息公開和政府透明度建設(shè)也就陷入了一種“政府（首長）自上而下動員模式”的路徑依賴。

——縱向?qū)Ρ确治觯荷舷录壭姓C關(guān)的信息公開現(xiàn)狀——逐級遞減的信息公開實施效果和自下而上的民眾需求加劇了信息的“需求——供給”失衡。

將觀察深入到省級行政單位以下的市縣兩級行政機關(guān)做縱向?qū)Ρ鹊脑?，可以明顯發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)級別越低，其信息公開工作質(zhì)量水平也越低。在2010年-2012年的兩次跨年度觀察評測中，我們分別選取了廣東、遼寧、上海、四川、陜西、河北、甘肅、河南、江蘇、黑龍江、湖南、云南等12個省市作為樣本，將其省政府信息公開工作質(zhì)量水平與轄內(nèi)市、縣級政府情況做對比分析，所得結(jié)果無一例外地顯示下級行政機關(guān)的工作質(zhì)量較之省政府有明顯的差距。在筆者看來，這是典型的“推動力傳導遞減效應(yīng)”?！稐l例》在中央和省部級層次獲得了較大的共識與推動，但在許多基層卻遭到“冷遇”。在具體的公民申請實踐中，基層政府動輒以“信息不存在”“影響社會穩(wěn)定”“涉及國家秘密”等理由，拒絕提供，或者干脆拖延，不予答復。

根據(jù)我們在基層培訓與調(diào)研的經(jīng)驗，這種基層制度梗阻，既有基層政府不適應(yīng)新型行政文化的原因，也有基層政府“任務(wù)復雜化”的原因，比如化解群體性事件、維持穩(wěn)定，政府信息公開的重要性與必要性，都被低估?；蛟S有觀點認為，政府工作質(zhì)量水平與行政機關(guān)級別成正比例分布是很自然的現(xiàn)象，不單政府信息公開工作，其他領(lǐng)域的政府工作同樣會反映這樣的規(guī)律。從現(xiàn)實情形來看，這一觀點誠然不謬。然而在服務(wù)型政府理念已經(jīng)深入人心的今天，這一“規(guī)律”不能當然地獲得合理性。例如，在發(fā)達的法治國家，民眾對地方自治團體（功能類似于中國的基層政權(quán)）行政工作的滿意程度往往要高于上級政府或政府部門。如果以服務(wù)型政府理念來引導政府信息公開工作，將民眾的信息需求這一因素考慮進去的話，我們有理由認為，現(xiàn)在的“推動力傳導逐級遞減效應(yīng)”與民眾自下而上的信息需求是失衡的：市縣級政府同基層民眾的距離更近，承擔了更多、更直接的公共服務(wù)職能，因此對其信息工作質(zhì)量的要求未必見得就當然地低于省部級行政機關(guān)。同上一節(jié)反映出的問題一樣，筆者認為這種制度傳導的遞減效應(yīng)，同樣印證了“政府動員自上而下”路徑依賴的存在和弊端。

——共時性對比分析：部委和省級政府信息公開情況——“省強部弱”的現(xiàn)狀反映了政府運行中的權(quán)力生態(tài)問題。

再將國務(wù)院下屬機構(gòu)納入比較研究的視野，可以發(fā)現(xiàn)在連續(xù)三年的實證調(diào)研中，都出現(xiàn)了較為明顯的“省強部弱”現(xiàn)象：國務(wù)院下屬機構(gòu)的信息公開工作質(zhì)量低于省級政府。不過，隨著時間段的推移，其間差距在逐年減小。

在2009年-2010年的評測中，30個省份中及格者有12個，而當年43個國務(wù)院機構(gòu)中僅2家及格。在2010年-2011年的評測中，省份及格數(shù)是20個，國務(wù)院機構(gòu)的及格數(shù)則是9個。在2011年-2012年度的評測中，省份及格數(shù)是17個，國務(wù)院機構(gòu)的及格數(shù)是23個。

這一現(xiàn)象雖然在逐年緩和，但其出現(xiàn)到緩和的過程反映了政府運行中的權(quán)力生態(tài)問題：中央政府在上面推動，但往往會出現(xiàn)“燈下黑”?？赡車鴦?wù)院下屬機構(gòu)離中央政府更近，更有理由強調(diào)自己的特殊性，甚至動用一些資源讓自己盡可能少公開一些信息。中國是個單一制國家，中央對省級要求往往比部委高。在自上而下的推動中，省級剛好能感到中央推力，而且各省之間有競爭?？墒?，部委卻都強調(diào)自己的特殊性。這造成了各省級部門在信息公開上做得要比國務(wù)院機構(gòu)好。在這樣的權(quán)力生態(tài)下，國務(wù)院機構(gòu)在信息主動公開方面與各省級部門相距甚遠。在我們的觀察評估中，“主動公開”是評測政府部門透明度權(quán)重最重的一項，賦分比重占到40%左右。這一項，省級行政單位的得分率是73.6%，國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)的得分率是45.2%。

因此，雖然在公民眼中，國務(wù)院部委屬于中央行政機關(guān)，省級政府屬于地方行政機關(guān)，但單一制下的權(quán)力運行規(guī)則（諸如省與省之間的政績競爭等）使得省級政府承擔了比國務(wù)院機構(gòu)更大的壓力，政府信息公開工作質(zhì)量自然要優(yōu)于國務(wù)院部門。故而此類對比所反映出的“省強部弱”情形同樣是上述“政府自上而下動員模式”路徑依賴的結(jié)果。

——歷時性分析：五年來的發(fā)展情況——小步前進但遠遠不夠；末端產(chǎn)出意義上沒有什么突破性進展。

前文提到了政府信息公開工作大規(guī)模開展五年來取得了不少成績，但是，這些成績多數(shù)集中在理念、制度、規(guī)范的層面。從末端產(chǎn)出的效果來看，微觀的個案沒有達成社會所期待的長足進步。這一點從頻發(fā)的信息公開申請與拒絕的糾紛、行政機關(guān)拒絕公民申請的理由與解釋、行政機關(guān)信息公開年報的規(guī)范性、信息公開工作考核制度與社會評議制度的實際效果、信息公開責任追究的執(zhí)行情況，以及對政府信息公開的司法審查權(quán)利救濟中都可以分析得出。

以上列舉的各項不足已經(jīng)有大量的觀察評論文章專門研究，本文不再一一贅述。僅就我們實證觀察的數(shù)據(jù)綜合起來看，連續(xù)4年的三次評測結(jié)果顯示，省級政府在2010年的信息公開工作質(zhì)量有較為明顯的提升，此后就不再有明顯改進，甚至部分省級行政單位出現(xiàn)了倒退的情形。國務(wù)院機構(gòu)較省級政府要好一些，三年來基本保持穩(wěn)定提升的局面，但在至關(guān)重要的監(jiān)督救濟方面也同省級政府一樣，仍然裹足不前?？梢?，在“政府自上而下動員模式”的路徑中，自我要求、自我監(jiān)督、行為審查等相對“強效”的機制會被想方設(shè)法架空、虛置。強調(diào)保密的行政文化、制度安排、保障知情權(quán)落實的司法救濟等等制度，并沒有在實踐中得到關(guān)鍵性突破。傳統(tǒng)官僚文化的保密思維制約；信息公開條例位階低、與《保密法》《檔案法》的適用沖突；內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)、實效化；復議制度和行政訴訟制度救濟效果的缺失等一系列問題依然存在。