中國(guó)的改革開放在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域取得的發(fā)展成就舉世矚目，不容忽視。可是，也必須看到，經(jīng)濟(jì)改革超前于政治改革，雖然經(jīng)濟(jì)總量上取得較大的發(fā)展，但社會(huì)分配的不公問(wèn)題沒(méi)有很好地解決，政治腐敗相當(dāng)突出，政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上的壟斷運(yùn)作，缺少必要的監(jiān)督和制衡，都使社會(huì)的不滿和矛盾顯露，社會(huì)不安定因素逐步增加。所有這一切都要求進(jìn)行政治體制上的改革，通過(guò)扎實(shí)地推進(jìn)民主、法治和分權(quán)制衡來(lái)解決公權(quán)力運(yùn)作的制度問(wèn)題，以克服權(quán)力過(guò)于集中不受監(jiān)督所帶來(lái)的眾多弊端，保障并促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展呼喚政治改革

有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特道路的討論引起了世人的許多關(guān)注，有些人甚至樂(lè)觀地認(rèn)為，按照目前的政治體制方式運(yùn)作不變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)還可以再延續(xù)三十年的高速發(fā)展。但在事實(shí)上，縱觀世界上許多現(xiàn)代化國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有良好的政治體制保障的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中比較普遍存在的問(wèn)題，引起民眾關(guān)心和擔(dān)憂的問(wèn)題，集中表現(xiàn)在政府官員腐敗，利用職權(quán)收受賄賂，進(jìn)行權(quán)錢交易。其嚴(yán)重者形成了所謂既得利益集團(tuán)，以一些方式控制了政府的決策和公共政策為其謀利，而偏離了公共政策為民眾服務(wù)的大方向。這些雖然還未完全形成全局性的狀況，但存在問(wèn)題的嚴(yán)重性值得警惕。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中大量的公共工程均由政府官員分配給生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位，一些企業(yè)為了得到銷售產(chǎn)品和服務(wù)的合同，通過(guò)向政府官員行賄來(lái)取得對(duì)自己有利的地位。目前比較普遍的現(xiàn)象是，根據(jù)程序需要進(jìn)行公開招投票的工程，往往因?yàn)楸澈蟮陌迪渥鳂I(yè)而交給了資質(zhì)差的關(guān)系戶經(jīng)營(yíng)，使得質(zhì)量不能得到保證，納稅人交納的公共稅收不能高效地用于公共事業(yè)，造成公共資源的巨大浪費(fèi)。而且，一些公司在取得了工程合同以后，自己沒(méi)有精力或不愿意實(shí)際施工，而是再分包給許多資質(zhì)更驗(yàn)證保證的企業(yè)，于是層層分包，監(jiān)督環(huán)節(jié)不力，質(zhì)量更難以得到保障。即使是一些不涉及公共工程的私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為了得到官方的許可證或提供必要的支持，當(dāng)官員企圖以此來(lái)尋求私人的好處時(shí)，商人們也經(jīng)常以一些方式行賄官員，以得到地自己的優(yōu)待。

所謂尋租活動(dòng)，即是政府官員利用自己手中所有的權(quán)力向社會(huì)尋得租金，以中飽私囊?？梢詫ぷ獾膶?duì)象很多，從大大小小的公共工程，到各種各樣的許可證包括批文，公有土地的征用、拍賣使用權(quán)，再到各級(jí)政府官員的職位，等等，不一而足。目前所有這些環(huán)節(jié)的任何一處只要缺少公開透明、嚴(yán)格的監(jiān)督，就可能成為政府官員尋租的對(duì)象。他們可以由此向有關(guān)人士索取報(bào)償，結(jié)果是肥了自己，損害了公共利益和社會(huì)的公正。如今存在的買官賣官、官商勾結(jié)、公共建設(shè)工程質(zhì)量低劣等等現(xiàn)象，均與官員的尋租活動(dòng)直接相關(guān)。

美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南分析了政府的尋租活動(dòng)是政府失靈的一個(gè)原因。這是指投票人包括其中的利益集團(tuán)，通過(guò)各種合法或非法的努力(如游說(shuō)和行賄等等)，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤(rùn)。如紡織業(yè)尋求政府的關(guān)稅和配額的保護(hù)，以排斥國(guó)外廠商，維持本行業(yè)的壟斷地位，以獲取高額利潤(rùn)，其超過(guò)行業(yè)平均利潤(rùn)的部分就是經(jīng)濟(jì)租金。尋租行為具有非生產(chǎn)性特征，其前提是政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)的介入，從而導(dǎo)致資源的無(wú)效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生大量的社會(huì)成本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，最常見(jiàn)的尋租行為有：政府定價(jià)、政府的特許權(quán)、政府關(guān)稅和進(jìn)口配額、政府訂貨。尋租活動(dòng)容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)和不合理配置，社會(huì)成本提高，政府官員貪污，因而需要通過(guò)公共選擇的制度安排來(lái)糾正，也就是通過(guò)憲政民主的契約來(lái)限定權(quán)利和創(chuàng)造新的權(quán)利。“所提議的憲法革命包括對(duì)獲得可接受程度上有效的結(jié)果所必需的行為限制的相互協(xié)定。”[1]以此來(lái)克服包括政府官員尋租活動(dòng)的各種違法行為。

為了克服官員的尋租現(xiàn)象，就需要把權(quán)力關(guān)在籠子里，要求政府的活動(dòng)公開透明，接受社會(huì)全方位的監(jiān)督。腐敗不除，國(guó)無(wú)寧日，民無(wú)安心，人民所創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富將集中于腐敗的官員之手，并且大量轉(zhuǎn)移到海外。這是最大的社會(huì)不公。實(shí)踐證明，不受制約的權(quán)力是相當(dāng)危險(xiǎn)的，它與各級(jí)政府權(quán)力高度集中于個(gè)人之手相結(jié)合，往往會(huì)出現(xiàn)個(gè)人專斷、主觀隨意的統(tǒng)治，甚至法治也對(duì)其無(wú)能為力。關(guān)于限制和監(jiān)督政府權(quán)力，我國(guó)的政治體制制訂過(guò)一些原則，但其本身仍然顯得籠統(tǒng)，而缺少制度上實(shí)實(shí)在在的具體規(guī)定，因而迫切需要進(jìn)行相應(yīng)政治體制的改革。

早在改革開放之初，鑒于文化大革命的慘痛教訓(xùn)，鄧小平在提出經(jīng)濟(jì)改革開放政策的同時(shí)，也認(rèn)真思考了政治體制改革的問(wèn)題，他強(qiáng)調(diào)組織制度和工作制度的重要性：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?hellip;…不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)信任黨和社會(huì)主義，我們的事業(yè)才有無(wú)限的希望。”[2]

分配正義是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)面臨的另一個(gè)突出問(wèn)題。雖然經(jīng)濟(jì)總量有了較大的增長(zhǎng)，但在經(jīng)濟(jì)分配上仍然存在較大的貧富差距。地區(qū)間的差別，不同收入群體間的差別相當(dāng)嚴(yán)重，有些方面還在繼續(xù)擴(kuò)大。“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。”財(cái)富高度集中于少數(shù)人之手，增加社會(huì)收入觀感上的懸殊和對(duì)立。誠(chéng)然，任何一個(gè)社會(huì)的收入不可能人人完全相等，絕對(duì)平均分配的社會(huì)有可能滋長(zhǎng)懶惰之風(fēng)，缺少生產(chǎn)和創(chuàng)新的積極性。但是，一個(gè)社會(huì)收入差別過(guò)大，少數(shù)人手中集中大量的財(cái)富，而廣大的民眾則相對(duì)收入較少，這種相對(duì)的剝奪感引起的社會(huì)不滿將是社會(huì)不滿和動(dòng)蕩的重要根源。人們對(duì)于一些政府官員冷漠對(duì)待民眾的安危冷暖，只顧自己和利益集團(tuán)積累財(cái)富深惡痛絕。對(duì)特權(quán)現(xiàn)象的仇視往往以一點(diǎn)小事、小沖突即引發(fā)大規(guī)模的群體騷亂事件。收入分配上的不公需要對(duì)分配體制進(jìn)行深入的改革，而僅靠現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)分配方式是難以做到的，必須通過(guò)政治的改革予以解決。

政治改革目標(biāo)設(shè)計(jì)

無(wú)論從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展的要求，還是從克服腐敗、建設(shè)社會(huì)和諧的普遍要求來(lái)看，政治體制改革都十分必要，已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)候。這就需要確立政治改革的目標(biāo)，即我們究竟在政治上建成怎樣的制度，基本要求和規(guī)定是什么。其關(guān)鍵正在于民主、法治、憲政和公民自由權(quán)。

關(guān)于體制目標(biāo)的設(shè)定，通常有所謂頂層設(shè)計(jì)一說(shuō)，即由最高層先設(shè)計(jì)好體制改革的方案，然后通過(guò)現(xiàn)有政權(quán)組織自上而下地逐步實(shí)施。我國(guó)的改革開放的政策看起來(lái)是以這種方式進(jìn)行的，自1978年下半年的中央工作會(huì)議到年底召開的中共十一屆三中全會(huì)，最終確定了改革開放的基本路線和方針，然后通過(guò)政權(quán)組織自上而下予以貫徹。盡管如此，經(jīng)濟(jì)改革所設(shè)計(jì)的目標(biāo)如果得不到中下層管理者的支持和民眾的認(rèn)可，仍然只是空談。而且，在貫徹改革開放的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，不時(shí)地遇到一些新情況、新問(wèn)題，正是通過(guò)及時(shí)地向高層傳達(dá)，高層相應(yīng)地做出調(diào)整，才不斷地將經(jīng)濟(jì)改革推向前進(jìn)。因此即使是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，也離不開頂層設(shè)計(jì)與基層互動(dòng)相結(jié)合。所謂“摸著石頭過(guò)河”是改革實(shí)踐的一種通俗的說(shuō)法，即根據(jù)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)不斷進(jìn)行調(diào)整，向前推進(jìn)的改革方式。但即使是摸著石頭過(guò)河，也有確立目標(biāo)與根據(jù)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整相結(jié)合的含義。過(guò)河是根本目標(biāo)，也就是事先已經(jīng)確定了基本的目的；摸石頭是一步步試探、試驗(yàn)，即具體的實(shí)踐，根據(jù)試驗(yàn)的結(jié)果及時(shí)調(diào)整方向和過(guò)河的方式。兩者缺一不可。

政治體制的改革同樣離不開頂層設(shè)計(jì)與基層互動(dòng)的結(jié)合。這就是基本目標(biāo)設(shè)計(jì)與基層具體實(shí)踐之間的互動(dòng)。從根本上說(shuō)，目標(biāo)設(shè)計(jì)也不能脫離人民群眾的具體實(shí)踐，完全脫離民眾的政治體制也許能夠暫時(shí)建立和維護(hù)，但不可能持久?；蛘哒f(shuō)，當(dāng)一個(gè)過(guò)去一段時(shí)間里看起來(lái)適合社會(huì)發(fā)展階段的政治體制不再能夠符合變化著的社會(huì)狀況和民眾的要求時(shí)，改革的要求和呼聲就會(huì)出現(xiàn)，社會(huì)革命或變革就必然發(fā)生，最終被新的政治體制所取代。就整個(gè)人類文明史來(lái)看，各個(gè)國(guó)家?guī)追N不同的政治體制的變革、演進(jìn)，最終導(dǎo)向民主的體制，這是普遍的規(guī)律，而不是特例。而在變革的潮流中，統(tǒng)治者本身的態(tài)度和應(yīng)對(duì)舉措，往往決定了國(guó)家和朝代的興衰存亡?？咕軄?lái)自民眾的變革要求，死守舊的體制不放，最終被革命所推翻。而及時(shí)地了解民情，有意識(shí)地 (有時(shí)候也有被迫的成分) 適應(yīng)變革的要求，因勢(shì)利導(dǎo)，及時(shí)推進(jìn)社會(huì)變革，避免大動(dòng)蕩式的革命，則不失為明智之舉。而這種適應(yīng)變革的過(guò)程就伴隨著政治體制改革的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

面對(duì)今天中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況，同樣到了必須明確政治體制改革目標(biāo)的時(shí)候了。

首先是民主的政治體制。民主作為基本政治體制目標(biāo)，得到了中國(guó)自辛亥革命以來(lái)幾乎所有政治領(lǐng)導(dǎo)人的肯定，包括中國(guó)共產(chǎn)黨人。中共領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東在延安時(shí)期即許諾通過(guò)實(shí)行民主來(lái)避免歷史周期律。1945年7月4日下午，毛澤東邀請(qǐng)黃炎培等人到他住的窯洞里作客。黃炎培直接詢問(wèn)毛澤東：中國(guó)共產(chǎn)黨能跳出這個(gè)周期律嗎？毛澤東當(dāng)即非常自信地回答：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”黃炎培接著說(shuō)：“這話是對(duì)的，只有大政方針決之于公眾，個(gè)人功業(yè)欲才不會(huì)發(fā)生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來(lái)打破這周期律，怕是有效的。”[3]

這大半個(gè)世紀(jì)前的民主承諾，仍然是當(dāng)前中國(guó)政治體制的首要目標(biāo)。制度化的民主體制建設(shè)，仍然是一項(xiàng)有待實(shí)現(xiàn)的艱巨任務(wù)。就本來(lái)意義而言，民主是指多數(shù)人的統(tǒng)治，或叫人民的統(tǒng)治，即一個(gè)社會(huì)的最終政治決定權(quán)不依賴于個(gè)別人或少數(shù)人，而是特定人群或人民全體中的多數(shù)。在古代希臘的共和國(guó)，民主是貴族與自由民中多數(shù)議決的體制。就形式而言，民主分為直接民主與間接民主，前者是指多數(shù)直接參與政治決定的制度，后者則是公民通過(guò)自己的代表進(jìn)行決策的制度。

總結(jié)人類多年的政治實(shí)踐，民主具有一些經(jīng)驗(yàn)可檢驗(yàn)的特征。通常認(rèn)為民主至少具有三大經(jīng)驗(yàn)特征：一、定期舉行公共權(quán)力機(jī)構(gòu)首腦的選舉，其結(jié)果可實(shí)質(zhì)性（而不是表面上）改變政策及其制訂者；二、采用普選方式，即公民一人一票進(jìn)行的直接選舉；三、保障對(duì)選舉過(guò)程具有實(shí)質(zhì)意義的公民自由權(quán)利。這三者缺一不可。為了防止少數(shù)人的權(quán)利有可能在濫用的多數(shù)選票中遭受侵犯，憲政主義的歷史發(fā)展提出了保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的問(wèn)題，憲法和法律必須防止一個(gè)社會(huì)以多數(shù)人的名義隨意干涉和侵害個(gè)人的基本權(quán)利，也就是說(shuō)，在像個(gè)人信仰、言論自由和選擇生活方式等方面，真正的民主制度設(shè)定了不予多數(shù)決定的界限。沒(méi)有自下而上的選擇，包括對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)和政策的選擇，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的民主。有選擇，才有鑒別。無(wú)論是在執(zhí)政黨內(nèi)部還是在政府機(jī)關(guān)，其政治職位的候選人不能只由少數(shù)人私下里商量決定，然后以惟一的候選人的方式供代表或公民們投票決定。這只是形式上的投票，而無(wú)實(shí)質(zhì)的政治選擇，代表和公民們的意志表達(dá)受到了限制，自下而上通過(guò)多數(shù)人意見(jiàn)影響政治決定和政策的民主機(jī)制就無(wú)法正常發(fā)揮作用，對(duì)于政治領(lǐng)導(dǎo)人和政策的監(jiān)督就有名無(wú)實(shí)。

民主體制既然是公民個(gè)人根據(jù)自己的判斷參與的政治選擇，個(gè)人結(jié)成群體從事政治活動(dòng)也就是自然的事情。按照多元論的觀點(diǎn)，民主過(guò)程是一套基礎(chǔ)規(guī)則，不同的社會(huì)團(tuán)體可依據(jù)這些規(guī)則而追求自身的利益。沒(méi)有這些基礎(chǔ)，社會(huì)就會(huì)墮入人與人像狼一樣的逐組相互撕殺。在這些基礎(chǔ)規(guī)則之內(nèi)，團(tuán)體的多元化對(duì)社會(huì)中任何一個(gè)成分的權(quán)力實(shí)施了制約。而此時(shí)的多數(shù)派是經(jīng)常變動(dòng)的，即不同的少數(shù)派團(tuán)體在追求自身目標(biāo)、表達(dá)自己意志時(shí)臨時(shí)形成的投票的多數(shù)。由于這種多數(shù)不是恒久的，并不存在一個(gè)總是占有多數(shù)票的主導(dǎo)團(tuán)體，因而各個(gè)少數(shù)團(tuán)體在民主的制度中均可發(fā)出自己的聲音，并在決策中占一席之地。正如達(dá)爾所說(shuō)：“憲法規(guī)則之所以是重要的，因?yàn)樗鼈冇兄谠谡味窢?zhēng)中決定哪些特定的團(tuán)體處于優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)。”正是憲法之外的競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)力平衡使我們免受專制主義之害。“因此，政府決定的作出不是圍繞基本政策的某些事務(wù)團(tuán)結(jié)起來(lái)的絕大多數(shù)的勝利大進(jìn)軍。而是對(duì)各個(gè)較小的團(tuán)體的逐步讓步。”[4] 承認(rèn)并且培育團(tuán)體的自主活動(dòng)，各種民眾的功能團(tuán)體通過(guò)自己的組織學(xué)會(huì)民主決定，鍛煉自身管理的能力，是多元民主的一個(gè)重要組成部分。

政治改革的另一大目標(biāo)是法治。人們通常把民主與法治聯(lián)系在一起，這其實(shí)已經(jīng)看到了民主的制度保障的根本問(wèn)題。盡管法治與民主不是一回事，但法治中的立法民主即表明了兩者的緊密聯(lián)系。沒(méi)有法治的民主是缺少制度基礎(chǔ)的空中樓閣；反過(guò)來(lái)，法治的真正體制基礎(chǔ)是民主，很難設(shè)想一個(gè)專制的政治體制之上可以建立法治。如果不是由人民或其代表在自由表達(dá)意愿的基礎(chǔ)上提出并通過(guò)立法，法律本身的民意基礎(chǔ)便很成問(wèn)題，最好的結(jié)局也不過(guò)是開明君主的專制，而更壞的結(jié)局則可能是少數(shù)寡頭或僣主以法律的名義進(jìn)行的殘暴統(tǒng)治。因此，法治與民主息息相關(guān)。當(dāng)然就基本含義而言，法治說(shuō)的是一個(gè)社會(huì)的統(tǒng)治手段和最高權(quán)威是一整套法律制度，而民主說(shuō)的是其政治的最終決定方式在多數(shù)而非少數(shù)。

法治與憲政的關(guān)系密切。憲政國(guó)家的最高裁判依據(jù)是憲法，即所有法律之上的根本大法，任何個(gè)人、法人、政黨和團(tuán)體都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行事。尤其是出任公職的人由于支配公共財(cái)富、擁有鎮(zhèn)壓之權(quán)、承擔(dān)更多的公共責(zé)任，其言行一旦違反了憲法，那就不僅要被剝奪公職，而且要受到社會(huì)的嚴(yán)厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔(dān)任重要行政職務(wù)的人隨意違反憲法，一般都需要設(shè)計(jì)和實(shí)施所謂司法審查制度。這種制度在各國(guó)的實(shí)施形式不同，通常是由最高法院或憲法委員會(huì)等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)本國(guó)從國(guó)家元首到普通公民的行為進(jìn)行合憲性審查。尤其是對(duì)政府公務(wù)員、官員和最高行政首長(zhǎng)，只要有人或機(jī)構(gòu)提出正當(dāng)?shù)恼?qǐng)求，就應(yīng)對(duì)其行為的合憲性進(jìn)行獨(dú)立的司法審查。司法審查機(jī)構(gòu)有權(quán)撤銷任何一級(jí)行政部門發(fā)出的命令和決定，撤銷各級(jí)法院作出的錯(cuò)誤判決，在某些國(guó)家，甚至可以通過(guò)司法解釋宣布通過(guò)的某項(xiàng)立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國(guó)糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為，以確保憲法的最高權(quán)威。

憲政的基本原則包括：人民主權(quán)、分權(quán)制衡、權(quán)利保障和法治。人民主權(quán)說(shuō)的是人民具有至上的權(quán)利，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這正是民主的根本道義基礎(chǔ)。分權(quán)要求權(quán)力不得高度集中于一人或一個(gè)團(tuán)體之手，而應(yīng)該由不同的部門掌握，它們之間進(jìn)行牽制和平衡。立法者和司法者不能是同一人或同一團(tuán)體，行政部門也應(yīng)當(dāng)與立法或司法部門分開。這樣，制訂規(guī)則的人不具體執(zhí)行規(guī)則，出現(xiàn)糾紛和爭(zhēng)議時(shí)由中立的法院來(lái)裁決。不同權(quán)力部門的牽制與平衡可形成有效的監(jiān)督機(jī)制，防止并及時(shí)制止政府官員的貪污腐敗。

實(shí)行憲政，就必須堅(jiān)決執(zhí)行憲法，任何人不得凌駕于憲法和法律之上。僅就憲法而言，這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是，我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定盡管還不夠完善，但已經(jīng)比較明確，與當(dāng)代國(guó)際上通行的表述接近，只是在全社會(huì)的實(shí)施過(guò)程中存在相當(dāng)?shù)牟罹啵磻椃魑囊?guī)定的公民權(quán)利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定：“第三十五條：中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。第三十六條：中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰自由。任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他還有公民不受主觀隨意逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊嚴(yán)不受侵犯等重要條款的規(guī)定。[5]又如1993年通過(guò)的憲法修正案第九條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題。”[6]這已經(jīng)明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)的民主管理制度，在經(jīng)濟(jì)民主上邁出了重要的一步。這些符合現(xiàn)代普遍公民權(quán)利規(guī)定的條款在實(shí)際執(zhí)行中已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但由于長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)和舊體制的影響，還沒(méi)有得到普遍的遵守，甚至還出現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員公然違反這些基本公民權(quán)利的現(xiàn)象。不僅在基本公民權(quán)，而且在涉及我國(guó)現(xiàn)階段眾多就業(yè)人員的集體經(jīng)濟(jì)組織中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少數(shù)人說(shuō)了算的嚴(yán)重違憲現(xiàn)象，這已經(jīng)成了相當(dāng)一些集體經(jīng)濟(jì)面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時(shí)還沒(méi)有司法和訴訟機(jī)構(gòu)專門受理對(duì)違反憲法行為的指控，因此，在違憲審查和糾錯(cuò)機(jī)制上還存在嚴(yán)重的缺陷，這也是實(shí)際違憲行為難以禁止的制度原因。同時(shí)還需要進(jìn)行維護(hù)憲法權(quán)威的全民教育，以形成共識(shí)。正如中共中央總書記習(xí)近平所尖銳指出的：“在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到存在的不足，主要表現(xiàn)在：保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在；關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問(wèn)題還比較突出；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威；公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)還有待進(jìn)一步提高。對(duì)這些問(wèn)題，我們必須高度重視，切實(shí)加以解決。”[7]

我們的政治改革目標(biāo)需要確立憲法和法律的權(quán)威。這里有必要引用習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法制化。全國(guó)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過(guò)完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施，保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)。”捍衛(wèi)憲法的至上權(quán)威，克服個(gè)人主觀隨意統(tǒng)治的多年積弊，仍然是一項(xiàng)的任務(wù)。同樣，捍衛(wèi)憲法規(guī)定的公民的各項(xiàng)權(quán)利，也需要全社會(huì)做出艱苦的努力。“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，努力維護(hù)最廣大人民根本利益，保障人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求。我們要依法公正對(duì)待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益。”[8]

建立限權(quán)政府直接涉及政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機(jī)，涉及政府機(jī)構(gòu)能否充當(dāng)真正公正的秩序維護(hù)者，涉及相當(dāng)一些民怨的根源。任何一種不受制約的權(quán)力機(jī)制都無(wú)法克服腐敗，為此，加強(qiáng)監(jiān)督已成全民共識(shí)。試想，一個(gè)人或少數(shù)人既是行使創(chuàng)制、復(fù)決、質(zhì)詢和罷免權(quán)的立法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，又是擁有維護(hù)社會(huì)安定之權(quán)和龐大的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，還可以通過(guò)自己的直接影響力干預(yù)司法，那將從何實(shí)行權(quán)力監(jiān)督呢？為了防止行政權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大和無(wú)所不在，根本的一點(diǎn)是從制度上加以保證。我國(guó)現(xiàn)行憲法已經(jīng)注意到了立法機(jī)構(gòu)與行政、審判、檢察機(jī)關(guān)人員不得互相兼任的問(wèn)題，第六十五條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。”[9]對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員也有類似的規(guī)定。其本意是體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)高級(jí)組成人員在政治職能上的專職性，以加強(qiáng)其監(jiān)督職能，這當(dāng)中正體現(xiàn)了權(quán)力制約的思想。

限制并監(jiān)督政府權(quán)力的另一項(xiàng)任務(wù)是確立市民社會(huì)的權(quán)威。回顧近現(xiàn)代中國(guó)，每當(dāng)出現(xiàn)政府權(quán)力遭削弱時(shí)，總會(huì)伴隨著社會(huì)的整體失范、權(quán)威失落和無(wú)序狀態(tài)。社會(huì)的自治能力沒(méi)有培養(yǎng)起來(lái)，就為政府權(quán)力的進(jìn)一步膨脹制造了借口。如此惡性循環(huán)，政府便一直不愿意放棄對(duì)民間事務(wù)特別是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多干涉?？朔@種現(xiàn)象的有效途徑是在削弱政府權(quán)力、建立小政府的同時(shí)，培養(yǎng)和擴(kuò)大社會(huì)自治能力，使得民間的各種社團(tuán)包括聯(lián)合會(huì)、同業(yè)公會(huì)、基金會(huì)、利益團(tuán)體、宗教團(tuán)體、業(yè)主委員會(huì)等等真正能夠公正、理性、透明地自主運(yùn)作，以代替過(guò)去由政府強(qiáng)制控制的那些權(quán)力。因此，發(fā)展市民社會(huì)同樣是政改的目標(biāo)。

政治改革路線圖

確定了政治改革的基本目標(biāo)之后，就是如何使這些目標(biāo)落實(shí)的問(wèn)題。政治改革需要有實(shí)施的路線圖，包括時(shí)間表。否則，只有一般的原則規(guī)定而無(wú)具體的行動(dòng)措施予以落實(shí)，那就難免流于空談，原有不太適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革狀況的體制形態(tài)依舊，也就無(wú)所謂政治改革可言。沒(méi)有明確的時(shí)間表，把本來(lái)經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的政治改革目標(biāo)一再拖延，一拖十年二十年，讓社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題日益積累，延誤本來(lái)可以改革的時(shí)機(jī)，同樣不是對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度。有了路線圖和時(shí)間表，使政治改革有序地啟動(dòng)、逐步深入，并讓全黨全民有必要的心理準(zhǔn)備，通過(guò)政改實(shí)踐逐步地學(xué)習(xí)鍛煉，由易到難，由淺入深，不至于像遇到重大危機(jī)時(shí)進(jìn)行休克式治療那樣造成巨大的社會(huì)動(dòng)蕩和震撼。堅(jiān)定不移的、漸進(jìn)式的政治改革，是代價(jià)較小、收益較大的社會(huì)體制構(gòu)建過(guò)程。這就需要設(shè)計(jì)改革的路線圖和時(shí)間表。

基于前述政治改革的目標(biāo)，我國(guó)政治改革的路線圖大致設(shè)計(jì)為：對(duì)于政治民主的體制改革，先黨內(nèi)后全民，先基層后中高層，從間接到直接的民主選舉；對(duì)于分權(quán)制衡的體制改革，需要明確國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督牽制，人民代表大會(huì)的常務(wù)委員專職化，明確司法獨(dú)立。在政改的推進(jìn)程序上，實(shí)行局部試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，避免大震蕩的改革方式。

如前所述，社會(huì)主義民主制度的最終目標(biāo)是范圍廣泛的公民直接選舉制度，即所有各級(jí)公共行政部門的首席負(fù)責(zé)首長(zhǎng)、人民代表大會(huì)代表的直接民選。目前全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行直接民選的還只是區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的人民代表和農(nóng)村村委會(huì)的負(fù)責(zé)干部。局部地區(qū)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉，但還沒(méi)有在全國(guó)推廣。從理論上說(shuō)，村委會(huì)是基層民眾自治機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)政權(quán)組織。只有當(dāng)各級(jí)政權(quán)組織的首席負(fù)責(zé)人均實(shí)行了直接民主選舉，我國(guó)社會(huì)主義民主政治可衡量的目標(biāo)之一才算實(shí)現(xiàn)了。因此，需要確立選民逐級(jí)直接選舉縣、市、省乃至全國(guó)的人民代表大會(huì)代表，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)區(qū)長(zhǎng)、市長(zhǎng)、省長(zhǎng)乃至國(guó)家主席的發(fā)展路線圖和時(shí)間表，可以花十年時(shí)間完成這一工作。目前需要以兩年時(shí)間在各個(gè)不同的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，即在各省、直轄市先選擇一些典型進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和縣長(zhǎng)區(qū)長(zhǎng)的直接選舉試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后以一年時(shí)間進(jìn)行全國(guó)范圍的推廣。再以類似的方式推廣直接選舉市長(zhǎng)、省長(zhǎng)和國(guó)家主席，共計(jì)十年內(nèi)予以完成。區(qū)縣級(jí)以上各級(jí)人民代表的直接選舉，需要推廣到市、省和全國(guó)的級(jí)別，也需要在十年內(nèi)予以完成。

除了形式上的直接選舉以外，公共職位的選舉本身也需要體現(xiàn)民主選擇的實(shí)質(zhì)，即選民的多數(shù)票實(shí)質(zhì)性地改變領(lǐng)導(dǎo)人和政策。這里就有候選人的人數(shù)與被選職位的差額問(wèn)題。目前的基本狀況是，無(wú)論是黨內(nèi)職位的選舉還是人大、政府官員的選舉，差額的比例相當(dāng)有限。中國(guó)共產(chǎn)黨的全國(guó)代表大會(huì)代表的選舉以及代表選舉中央委員和修補(bǔ)委員，差額比例均不超過(guò)10%。而更高級(jí)別職位包括政治局委員和常委的選舉仍然是等額的。區(qū)鄉(xiāng)級(jí)人民代表的選舉，候選人數(shù)目比當(dāng)選人最多是多出三分之一。這樣，選舉人可以選擇的余地還是相當(dāng)有限的。雖然存在預(yù)選制度，即推薦候選人時(shí)有一定的內(nèi)部選舉程序，候選人的人數(shù)可以超過(guò)推薦人數(shù)較多，因而往往在確定最后正式選舉的候選人名單時(shí)需要幾輪投票。但由于這種預(yù)選通常不公開進(jìn)行，選舉人的范圍和資格認(rèn)定也有一定的主觀隨意性，因而難以避免黑箱作業(yè)，缺少正當(dāng)?shù)拇硇?。只有具有充分代表性的公開競(jìng)爭(zhēng)性選舉，才能充分體現(xiàn)民主。因此，無(wú)論黨內(nèi)黨外，各級(jí)職務(wù)的正式選舉都應(yīng)該體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，以供選民選擇。候選人的提名和認(rèn)定也需要經(jīng)過(guò)公開的民主程序，即所謂初選制度，有一定人數(shù)的選民聯(lián)署提名即可成為候選人，也可以個(gè)人站出來(lái)競(jìng)選，通過(guò)贏得夠格的提名人數(shù)，參與競(jìng)選。最終正式選舉時(shí)的候選人的數(shù)額應(yīng)該高出被選舉職位數(shù)的一半以上，直至達(dá)到一倍，這樣才能體現(xiàn)民主選擇的真正意義。選民能夠感到自己的投票的確能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改變，包括候選人當(dāng)選以后的政策改變。這種將候選人的差額數(shù)達(dá)到一倍左右的各級(jí)職位正式選舉也需要在十年內(nèi)完成。

如前所述，我國(guó)目前的憲法構(gòu)架也設(shè)計(jì)了一定的分權(quán)制衡的制度，如立法機(jī)構(gòu)與行政、審判、檢察機(jī)關(guān)人員不得互相兼任。但目前主要規(guī)定全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，省、市、縣級(jí)人大常委會(huì)并無(wú)此明確的規(guī)定，兼職的情況還相當(dāng)普遍，不少行政官員擔(dān)任人大的常委。尤其是人大常委的專職化問(wèn)題需要解決。我國(guó)縣級(jí)以上人民代表大會(huì)設(shè)置的常委委員會(huì)，其委員目前均非專職，大多由政府官員、公司和事業(yè)單位的主管等人士擔(dān)任，他們自己職務(wù)上的工作已經(jīng)相當(dāng)繁重，幾乎沒(méi)有多少心思和精力從事立法工作，更不要說(shuō)就立法和監(jiān)督政府的工作進(jìn)行社會(huì)調(diào)研了。常委們通常只是開會(huì)時(shí)來(lái)幾天，會(huì)議結(jié)束后就回到原單位。他們?cè)谌舜髾C(jī)構(gòu)內(nèi)沒(méi)有專門的辦公室，也不設(shè)助理，沒(méi)有調(diào)研經(jīng)費(fèi)。選民們甚至無(wú)法聯(lián)系到他們，那將如何正常地反映選民的意愿，參與民主決策和監(jiān)督政府呢？既然是代表人民行使立法權(quán)和監(jiān)督政府之權(quán)，許多政府官員的任命和罷免也均由人大常委會(huì)做出，這樣的非專職設(shè)置顯然難以勝任。因此，政治改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是縣級(jí)以上人大常委會(huì)委員的專職化，一旦當(dāng)選為常委，就得辭去本職工作，在任期內(nèi)專職服務(wù)，反映民意，參與立法和監(jiān)督政府。

民主政治是向全體人民開放、供人民選擇的政治過(guò)程，選民在選擇候選人、了解公共政策的決定、立法的意圖和對(duì)社會(huì)公正的安排等方面，都擁有知情權(quán)，把一切置于陽(yáng)光下。否則，黑箱作業(yè)中的官員狀況、立法和決策只會(huì)加深民眾的懷疑、猜忌和不信任。因此，公開透明是民主政治的必然要求。我們的政治改革需要在這方面認(rèn)真作出努力。首要的任務(wù)是公職人員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)公示。公職人員用納稅人的錢提供公共服務(wù)，能否公正使用公共資源，尤其能否避免把公共資源用于尋租，任職以后是否以權(quán)謀私，大發(fā)橫財(cái)，甚至其配偶子女是否從其擔(dān)任公職中得到不正當(dāng)?shù)墨@益。這些都需要公職人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示，把擁有多少動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)公之于眾，有關(guān)部門在公職人員任職開始和結(jié)束時(shí)進(jìn)行對(duì)照審查，了解是否因?yàn)槁毼欢划?dāng)獲益。這是與私人領(lǐng)域的公民擁有自己財(cái)產(chǎn)等方面的隱私權(quán)的情況是不同的。公職人員財(cái)產(chǎn)公示制度必須列入政治改革的計(jì)劃，目前已經(jīng)在廣東省等部分地區(qū)一定級(jí)別的官員中進(jìn)行了試點(diǎn)，但是離全面推廣還有相當(dāng)?shù)木嚯x，也存在一些阻力。無(wú)論如何，此事必須在一定時(shí)間內(nèi)完成，從政府機(jī)關(guān)的科級(jí)干部到國(guó)家主席，都需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示。越是高級(jí)干部，越需要向社會(huì)公示，低級(jí)干部也需要公開申報(bào)備案，供社會(huì)包括人大代表隨時(shí)查閱和任職審查。如果因?yàn)樽枇Υ蠖芙^實(shí)施，那將會(huì)失信于民。即使不能在一兩年全部做到，以十年時(shí)間應(yīng)當(dāng)完全可以做得到。此外，在立法、決策、信息公開等方面，均需要公開透明的制度保障。尤其是各級(jí)機(jī)構(gòu)民主選舉的結(jié)果，各級(jí)代表大會(huì)的程序和公共辯論，無(wú)論是黨內(nèi)還是政府內(nèi)，都需要向社會(huì)公開，圍繞公共政策的決定舉行的聽(tīng)證會(huì)，候選人之間的政策辯論，都需要公開進(jìn)行，并且制度化。否則，選民們不知道公職候選人的政策見(jiàn)解，也不了解政府政策的形成過(guò)程和所依據(jù)的原則，就難以做出合理的選擇。

中國(guó)目前的執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨集中了大量的社會(huì)管理精英，執(zhí)政黨本身的民主制度是否健全，直接關(guān)系到全國(guó)政治體制的運(yùn)作和民主建設(shè)。黨內(nèi)的民主制度建設(shè)同樣迫切需要認(rèn)真實(shí)施。執(zhí)政黨本身的權(quán)力構(gòu)架也有分權(quán)制衡的設(shè)置，比如黨的代表大會(huì)、黨的委員會(huì)(常委會(huì))及紀(jì)委檢查委員會(huì)這三個(gè)機(jī)構(gòu)之間有點(diǎn)類似于立法、行政和司法的制度設(shè)計(jì)，當(dāng)然，由于黨組織的特殊性，其職能只涉及黨內(nèi)事務(wù)，與政府機(jī)構(gòu)還不完全相同。目前需要加強(qiáng)黨的代表大會(huì)對(duì)于黨委會(huì)的監(jiān)督作用，以及紀(jì)委檢查委員會(huì)在維護(hù)黨紀(jì)方面的重要作用，以克服腐敗，制止少數(shù)人的獨(dú)斷專行。黨的代表和黨委成員及書記的選舉，也離不開自下而上的提名和選舉，擴(kuò)大差額選舉的范圍，達(dá)到真正的民主競(jìng)選。從政治學(xué)的常識(shí)來(lái)說(shuō)，民主指的是對(duì)社會(huì)公共職位任職者自下而上的選擇，而不是少數(shù)人封閉的決定。而政黨在民主政治中的主要作用是推薦自己的候選人，表達(dá)自己的政治理念和政策主張，以說(shuō)服選民選擇自己提名的候選人。因此，政黨在民主政治中的競(jìng)爭(zhēng)作用主要發(fā)生在社會(huì)選舉的過(guò)程中。這就要求黨本身的政治決定過(guò)程也是民主的。在中國(guó)目前的政治現(xiàn)狀下，執(zhí)政黨本身的民主可以為全民民主做出示范和榜樣，以促進(jìn)全社會(huì)的民主發(fā)展。因此，以黨內(nèi)民主推動(dòng)全民民主，是適合中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路線。

[1] James M. Buchanan， The Limits of Liberty： Between Anarchy and Leviathan， The University of Chicago Press，1975， p.180.

[2] 《鄧小平文選》，人民出版社1993年版，第二卷第333頁(yè)。

[3] http：//news.21cn.com/history/lishijiaodian/2012/12/27/14187388.shtml

[4] Robert Dahl， A Preface to Democratic Theory， University of Chicago Press， 1956， pp.137， 146.

[5] 《中華人民共和國(guó)憲法》，人民出版社1993年第3版，第20-21頁(yè)。

[6] 《中華人民共和國(guó)憲法》，人民出版社1993年第3版，第54頁(yè)

[7] 見(jiàn)《中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm

[8] 見(jiàn)《中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm.

[9] 《中華人民共和國(guó)憲法》，人民出版社1993年第3版，第29頁(yè)