近年來(lái)，學(xué)術(shù)理論界圍繞推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化開展了大量研究，取得了不少共識(shí)，但在一些重要問(wèn)題上也存在不同看法。本期“互動(dòng)天地”刊登的兩篇文章探討了在我國(guó)發(fā)展新階段怎樣更好推進(jìn)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，各自的論述都持之有據(jù)，但又有不一致甚至相沖突之處。比如，推進(jìn)城鎮(zhèn)化究竟應(yīng)以大城市為主，還是重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)？應(yīng)著力解決進(jìn)城農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，還是讓農(nóng)民就地享受市民待遇？應(yīng)避免政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，還是必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用？相信這樣的學(xué)術(shù)討論和爭(zhēng)鳴有助于深化人們的認(rèn)識(shí)、推動(dòng)相關(guān)的研究。
以改革創(chuàng)新推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心
城鎮(zhèn)化一端連接工業(yè)化、信息化，一端帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在和轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的最大希望所在。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最重要的是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。打造這樣的城鎮(zhèn)化升級(jí)版，必須依靠改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，特別是合理確定城鎮(zhèn)化方針和推進(jìn)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革。
調(diào)整“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針
以改革創(chuàng)新提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，首先應(yīng)合理確定城鎮(zhèn)化方針，以明確城鎮(zhèn)化方向。我國(guó)一度實(shí)行積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、適當(dāng)發(fā)展中等城市、嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化方針。這一方針無(wú)疑是從當(dāng)時(shí)我國(guó)實(shí)際出發(fā)，符合改革開放前期農(nóng)村人口占絕大多數(shù)、生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)基本國(guó)情的。發(fā)展小城鎮(zhèn)投入少、見(jiàn)效快，既有利于農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也有利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。然而，到20世紀(jì)90年代后期，“以小為主”的城鎮(zhèn)化造成的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、效率低下等問(wèn)題突出出來(lái)，城鎮(zhèn)發(fā)展開始向“以大為主”轉(zhuǎn)變。但這只是實(shí)踐上的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化方針并沒(méi)有調(diào)整。
城鎮(zhèn)化是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、社會(huì)進(jìn)步達(dá)到一定程度的產(chǎn)物。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本上呈S形曲線三階段走勢(shì)。第一階段為S形曲線底部，農(nóng)村人口主要向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可稱之為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化階段；第二階段為S形曲線挺起的中部，以鄉(xiāng)村和中小城鎮(zhèn)人口向大城市轉(zhuǎn)移和集中為主要特征，可稱之為大城市主導(dǎo)階段；第三階段為S形曲線頂部，以大城市尤其是超大城市中心區(qū)人口向郊區(qū)遷移為新動(dòng)向，可稱之為逆城鎮(zhèn)化階段。以此衡量，我國(guó)在改革開放前期的20年成功走過(guò)了第一階段，隨即進(jìn)入第二階段，是合乎規(guī)律的發(fā)展。如果仍然堅(jiān)持“以小為主”，甚至認(rèn)為只有突出小城鎮(zhèn)式城鎮(zhèn)化才是中國(guó)特色，那么，在理論上就是一種誤讀和誤導(dǎo)，會(huì)模糊城鎮(zhèn)化的階段性特征；在實(shí)踐上則會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。近一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村并村組建中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又急于升級(jí)為建制鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)為龍頭的城鎮(zhèn)化大有卷土重來(lái)之勢(shì)。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化率超過(guò)52%、實(shí)際上早已步入“以大為主”的發(fā)展階段，這一趨勢(shì)應(yīng)引起警覺(jué)。因?yàn)槌擎?zhèn)化效率和效益同城市規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系是普遍規(guī)律，不顧這一規(guī)律，固守以小為主“鋪攤子”式的城鎮(zhèn)化，勢(shì)必助長(zhǎng)盲目圈地占地、投資開發(fā)，造成資源浪費(fèi)、成本升高，使城鎮(zhèn)化偏離轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的方向。因此，“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針到了需要改革調(diào)整到以大為主、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了。
著力推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化
我國(guó)城鄉(xiāng)二元人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)由來(lái)已久。隨著改革開放后進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民與日俱增，這種二元結(jié)構(gòu)也帶到城市中來(lái)，形成城市中的二元結(jié)構(gòu)。在住房、就業(yè)、看病、上學(xué)、社會(huì)保障等方面，城市大都將本市居民和進(jìn)城農(nóng)民區(qū)分開來(lái)，實(shí)行差別化政策。然而，人口普查和人口抽樣調(diào)查則把在城鎮(zhèn)居住半年以上的人口登記為城鎮(zhèn)常住人口，即統(tǒng)計(jì)口徑上的城鎮(zhèn)人口。目前全國(guó)流動(dòng)人口約2.6億，其中2億左右為進(jìn)城農(nóng)民，形成一定程度的城鎮(zhèn)人口虛張。但虛張多少，要做出實(shí)事求是的估量。有學(xué)者把非農(nóng)業(yè)人口認(rèn)定為城鎮(zhèn)人口，則目前的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。如此“去虛張”未免有些矯枉過(guò)正，因?yàn)槿魏螄?guó)家（城市國(guó)家除外）的城鎮(zhèn)人口中都包含一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口。怎樣確定合理的農(nóng)業(yè)人口占比？新中國(guó)成立60多年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)轄區(qū)人口中非農(nóng)業(yè)人口占75%左右、農(nóng)業(yè)人口占25%左右較為正常，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)此計(jì)算，現(xiàn)在的實(shí)際城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)在50%左右，比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)少約3500萬(wàn)人。如此，目前2億進(jìn)城農(nóng)民中扣除虛張部分，其余1.65億左右理應(yīng)通過(guò)戶籍制度改革轉(zhuǎn)變?yōu)橥惺忻褚粯拥某擎?zhèn)居民。
改革試點(diǎn)的情況表明，只要設(shè)計(jì)周全、方案具體、措施得力，二元戶籍制度改革的困難和問(wèn)題可以得到解決。關(guān)鍵是提高認(rèn)識(shí)，將二元戶籍制度改革提高到消除城鎮(zhèn)化虛張、事關(guān)城鎮(zhèn)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。首先，改革二元戶籍制度，逐步實(shí)行統(tǒng)一的居住證制度，可以從根本上消除就業(yè)、購(gòu)房、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面長(zhǎng)期存在的不平等，使進(jìn)城農(nóng)民可以同城市居民一樣人盡其才，促進(jìn)城市自然資本、產(chǎn)出資本、社會(huì)資本更有效地物盡其用、財(cái)盡其效，從而產(chǎn)生人、物、財(cái)1+1+1>3的疊加效應(yīng)，釋放提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的正能量。其次，進(jìn)城農(nóng)民工因?yàn)殡y以在城鎮(zhèn)定居，一般會(huì)將其收入所得做“三三制”分配：本人生活費(fèi)支出1/3，寄給農(nóng)村家屬1/3，剩下1/3用作春節(jié)返鄉(xiāng)探親交通、年貨、禮物等項(xiàng)支出。這樣，2億農(nóng)民工在城市拉動(dòng)的主要是固定資產(chǎn)投資，對(duì)消費(fèi)的貢獻(xiàn)率很低。如果通過(guò)戶籍制度改革使進(jìn)城農(nóng)民變?yōu)槭忻?，其配偶、子女等隨之進(jìn)城安居，就會(huì)由拉動(dòng)投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌?dòng)消費(fèi)為主，有效地消除城市規(guī)模、人口等的虛張，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向消費(fèi)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。
改革政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化機(jī)制
城鎮(zhèn)化包括人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治、文化等多方面內(nèi)容，核心是人口的城鎮(zhèn)化，最終目的是為了滿足人的全面發(fā)展的需要。然而，一些地方存在的以征地和土地買賣先行帶動(dòng)城鎮(zhèn)擴(kuò)張的現(xiàn)象，往往脫離滿足人的全面發(fā)展需要的宗旨。2000年—2010年，全國(guó)城市建成區(qū)域面積由2.24萬(wàn)平方公里增加到4.01萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)79%；同期城鎮(zhèn)人口由45906萬(wàn)增加到66978萬(wàn)，增長(zhǎng)45.9%。二者相比，土地城鎮(zhèn)化增幅是城鎮(zhèn)人口增幅的1.7倍。至于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等的建設(shè)跟不上土地城鎮(zhèn)化步伐的現(xiàn)象更是隨處可見(jiàn)。目前，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)密度（單位面積產(chǎn)值）只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的幾分之一；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期滯后；不少城市空氣、水、固體廢物和噪聲污染嚴(yán)重。其實(shí)，土地不過(guò)是承擔(dān)自然、產(chǎn)出、人力、社會(huì)資本運(yùn)作的載體，其規(guī)模應(yīng)根據(jù)滿足人的需要和資本積聚的程度來(lái)定，而不能倒過(guò)來(lái)——先擴(kuò)大載體規(guī)模再集聚資本、填充人力，變成為城鎮(zhèn)化而造城、遷人。
當(dāng)前，土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化積累起來(lái)的問(wèn)題和矛盾如果不認(rèn)真解決，就會(huì)產(chǎn)生城鎮(zhèn)化方向走偏的風(fēng)險(xiǎn)。首先是脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，信息化和信息產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)正在引發(fā)第三次產(chǎn)業(yè)革命，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化必須依靠信息化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)。如果依靠征地賣地支撐城鎮(zhèn)化，憑借大片廉價(jià)土地吸引投資和勞動(dòng)力，重投入、輕產(chǎn)出，重速度、輕效益，就會(huì)陷入脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)和滋生城市經(jīng)濟(jì)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)。其次是脫離以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。如果失地農(nóng)民不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，一些人斷了務(wù)農(nóng)的路又不能成為真正的市民，就業(yè)和收入不穩(wěn)定，就會(huì)增加落入拉美“城市化陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)，背離以城帶鄉(xiāng)、城市反哺農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化方向。還應(yīng)看到，如果長(zhǎng)期推行政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，將土地財(cái)政用過(guò)了頭，就有可能累積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，給改革發(fā)展帶來(lái)隱患。
因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要改革政府主導(dǎo)型機(jī)制，特別是改革地方政府土地財(cái)政機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制和各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)改革，認(rèn)真研究中央和地方間的財(cái)力事權(quán)關(guān)系，以財(cái)力定事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，促進(jìn)形成有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的稅收制度。
新階段的城鎮(zhèn)化需要政府積極引導(dǎo)
洪銀興
當(dāng)前，城鎮(zhèn)化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的抓手和突破口。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化應(yīng)依靠市場(chǎng)機(jī)制，政府不應(yīng)介入。如果這種觀點(diǎn)針對(duì)的是前一時(shí)期一些城鎮(zhèn)建設(shè)中政府主導(dǎo)的大拆大建，是有參考意義的；但就現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化所要擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)來(lái)說(shuō)，則不能排除政府的積極引導(dǎo)作用。
新階段的城鎮(zhèn)化應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)
上世紀(jì)80年代我國(guó)農(nóng)民創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化道路主要是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果。當(dāng)時(shí)以蘇南模式和溫州模式為代表，在農(nóng)村啟動(dòng)工業(yè)化的同時(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力。這種農(nóng)民自發(fā)的城鎮(zhèn)化“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，走的是分散型道路。后來(lái)農(nóng)民進(jìn)城意義上的城鎮(zhèn)化也是市場(chǎng)導(dǎo)向的，即所謂“百萬(wàn)民工大流動(dòng)”。如果說(shuō)這一階段的城鎮(zhèn)化有政府導(dǎo)向，那主要是指設(shè)立各類開發(fā)區(qū)所推進(jìn)的土地城鎮(zhèn)化以及各級(jí)政府所進(jìn)行的城市建設(shè)。
現(xiàn)在我國(guó)進(jìn)入了中等收入國(guó)家行列，人口城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50%。過(guò)去以城市建設(shè)為中心的城鎮(zhèn)化雖然在一定程度上提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，但工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大了。與此同時(shí)，城市尤其是大城市普遍出現(xiàn)了人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高漲等“城市病”。在此背景下推進(jìn)城鎮(zhèn)化，決不能重復(fù)以前的老路，而應(yīng)賦予其新的內(nèi)涵，特別應(yīng)把重點(diǎn)放在發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，這樣才能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的作用。
以城鎮(zhèn)化促進(jìn)城市現(xiàn)代化。通過(guò)發(fā)展城鎮(zhèn)，使償付土地租金能力差的大量工業(yè)、普通住宅等從城市遷出進(jìn)入城鎮(zhèn)，為租金償付能力強(qiáng)的金融、商務(wù)、公司總部及公共建筑等進(jìn)入城市騰出空間。與此相適應(yīng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、就業(yè)吸納、人口集聚功能，使其具有吸收城市產(chǎn)業(yè)和人口的能力。這種城市產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意義上的城鎮(zhèn)化，可以克服“城市病”；可以在提升城市經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，為提升城市文化價(jià)值和生態(tài)價(jià)值創(chuàng)造條件；可以優(yōu)化城市中心業(yè)態(tài)，提高城市單位土地使用效益。
以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這是以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。目前的城鄉(xiāng)差距體現(xiàn)在多個(gè)方面，除了城鄉(xiāng)收入差距，還包括城鄉(xiāng)居民生活條件差距等。在現(xiàn)階段，最為緊迫而又有可能優(yōu)先縮小的就是城鄉(xiāng)居民居住和生活條件的差距。其基本路徑是發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，使其具有城市功能。首先，使城鎮(zhèn)具有城市生活功能，讓城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民能就近享受城市生活。這樣的城鎮(zhèn)就成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)。相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)包括：適宜人居的城市設(shè)施支撐體系，如安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生和能源供應(yīng)；達(dá)到城市水平的文化、教育、醫(yī)療服務(wù)等設(shè)施；便捷通暢的交通、信息網(wǎng)絡(luò)；等等。具有城市功能的城鎮(zhèn)，不僅能留住農(nóng)村的人力資本，還能吸引城市人來(lái)居住，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)提供各種支持。其次，使城鎮(zhèn)具有城市的增長(zhǎng)極功能。城市的基本功能是市場(chǎng)中心，是人流、物流、信息流和資金流的集聚地，也是服務(wù)業(yè)發(fā)展的載體。發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)的市場(chǎng)化水平和生產(chǎn)要素聚集能力，發(fā)展達(dá)到城市水平的金融、商業(yè)等服務(wù)，可以推動(dòng)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間順暢流動(dòng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)以及農(nóng)業(yè)獲取資源的能力。第三，使城鎮(zhèn)具有帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)功能。根據(jù)范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，許多支持農(nóng)村發(fā)展的公共設(shè)施只能建在城鎮(zhèn)，通過(guò)城鎮(zhèn)向周邊農(nóng)村輻射。相應(yīng)地，在新農(nóng)村建設(shè)中可以在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，適當(dāng)推行農(nóng)民集中居住的村莊集中化。這有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的集中建設(shè)和供給，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。
以城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)村居民享受市民待遇。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要改革制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戶籍制度，消除農(nóng)民和市民享受基本公共服務(wù)的差距?，F(xiàn)在形成共識(shí)的是進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)該市民化，解決他們?cè)诔擎?zhèn)入學(xué)、就醫(yī)、居住和社會(huì)保障等方面的問(wèn)題。但僅僅解決這部分人口的市民化問(wèn)題是不夠的，還需逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)就能享受到城市居民的福利和保障。否則，農(nóng)民只有進(jìn)入城市才能享受同市民大體相當(dāng)?shù)母＠捅Ｕ?，這樣發(fā)展下去，必然誘使大量農(nóng)民涌入城市，導(dǎo)致城市不堪重負(fù)、各種福利水平嚴(yán)重下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展要素也會(huì)加快流失。這就需要將提供給市民的機(jī)會(huì)和設(shè)施安排到農(nóng)村城鎮(zhèn)去，把高質(zhì)量的教育、文化醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn)，增加城鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品和公共設(shè)施供給，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
充分發(fā)揮政府的積極引導(dǎo)作用
推進(jìn)具有上述新內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化，需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制。首先，過(guò)去的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是城市面積擴(kuò)大和人口比例增加，而新階段城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)是城市要素出城進(jìn)入城鎮(zhèn)，包括產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)分流。這是與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方向相背的，需要政府的積極引導(dǎo)。其次，目前農(nóng)村城鎮(zhèn)與大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化水平的差距十分明顯，如果任憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用下，農(nóng)村城鎮(zhèn)不但沒(méi)有能力吸引城市發(fā)展要素，自身的發(fā)展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發(fā)揮積極引導(dǎo)作用。
規(guī)劃先行。目前，城鎮(zhèn)實(shí)際上是涉及縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的結(jié)構(gòu)。分散的城鎮(zhèn)區(qū)位形不成集聚效應(yīng)，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。新階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，做到規(guī)劃先行。應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)劃大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局和功能，實(shí)現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化。除了功能規(guī)劃，還應(yīng)重視空間規(guī)劃，突出城鎮(zhèn)發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。
政府投資引導(dǎo)。發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，需要民間投資，但政府的引導(dǎo)性投資是不可或缺的。國(guó)家應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村城鎮(zhèn)。政府按照規(guī)劃在城鎮(zhèn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，并給農(nóng)村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網(wǎng)絡(luò)，建生活污水處理設(shè)施，辦學(xué)校、辦醫(yī)院。當(dāng)然，政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主要是引導(dǎo)性的，還需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方面的力量。
推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。這方面的主體是政府，主要涉及兩大問(wèn)題：第一，由于歷史和經(jīng)濟(jì)的原因，優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和公共服務(wù)資源特別是優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉(xiāng)享用優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的巨大差距。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)擴(kuò)大基本公共產(chǎn)品在農(nóng)村的覆蓋面，同時(shí)逐步把優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)資源安排到城鎮(zhèn)，使農(nóng)民在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)就可以就近享受城鎮(zhèn)化的成果。第二，基本公共服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)均等化實(shí)際上同地方政府的財(cái)政能力相關(guān)，說(shuō)到底同現(xiàn)行的財(cái)政體制相關(guān)。目前，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給能力取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方財(cái)力越強(qiáng)，公共產(chǎn)品的供給能力就越強(qiáng)。顯然，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，就要將之同各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平脫鉤。政府需要對(duì)基本公共服務(wù)供給進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
總之，新階段的城鎮(zhèn)化需要各級(jí)政府主動(dòng)推進(jìn)和積極引導(dǎo)。同時(shí)，為防止大拆大建和濫用土地，城鎮(zhèn)化也不應(yīng)是開發(fā)商自發(fā)的行為，而需要政府科學(xué)規(guī)劃和嚴(yán)格監(jiān)管。當(dāng)城鎮(zhèn)發(fā)展水平提升到與城市相當(dāng)，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化實(shí)現(xiàn)，政府就可以將調(diào)節(jié)任務(wù)主要交給市場(chǎng)了。
