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財稅體制改革的“路線圖”

——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任陳昌盛

核心提示: 現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題?應(yīng)重點改革哪些方面?突破口在哪里?有沒有先后順序?“路線圖”是什么樣子?針對這些問題,中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任陳昌盛。

推動財稅改革要做到三個 “有利于”和兩個 “堅持”;必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。

 財稅體制改革的 “路線圖”

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整,財稅體制暴露出的問題日益突出。主要體現(xiàn)在四個方面:一是宏觀稅負(fù)基本合理,但名義稅負(fù)偏高;二是政府分級分稅方向基本正確,但政府間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題長期存在;三是在經(jīng)濟(jì)高增長支撐下財政狀況良好,但隨著經(jīng)濟(jì)減速和公共服務(wù)剛性增長,可能出現(xiàn)負(fù)債攀升的現(xiàn)象,未來收支矛盾壓力增大;四是現(xiàn)行財稅體制有效促進(jìn)了地方競爭,但在鼓勵地方政府改善公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和引導(dǎo)人口集聚方面效果不理想。

我國現(xiàn)行財稅體制框架由1994年的分稅制改革確定。分稅制體制對我國建立公共財政體系和推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革具有里程碑意義,但我們也要看到,對于財稅體制改革,目前還沒有到躺在功勞簿上享受的時候,而應(yīng)該知難而進(jìn)、勇于突破。因為按照改革規(guī)律,越是到改革后期面臨的矛盾越大,改革的阻力和難度也就越大。

現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題?應(yīng)重點改革哪些方面?突破口在哪里?有沒有先后順序?“路線圖”是什么樣子?針對這些問題,中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任陳昌盛。

財稅體制暴露出的問題日益突出

中國經(jīng)濟(jì)時報:你認(rèn)為現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題?

陳昌盛:可以這樣說,為確保改革能順利推進(jìn),從著眼增量和長期角度來看,1994年分稅制改革在制度設(shè)計上做了不少讓步,在戰(zhàn)略性方面做出了次優(yōu)選擇。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整,財稅體制暴露出的問題也日益突出。主要體現(xiàn)在四個方面:

一是宏觀稅負(fù)基本合理,但名義稅負(fù)偏高,征管能力偏弱,征稅成本偏高,非稅和隱形負(fù)擔(dān)重;稅收總量問題不大,但結(jié)構(gòu)問題十分突出;間接稅強(qiáng),直接稅弱,勞動、消費稅負(fù)重,資本、財產(chǎn)稅負(fù)輕。

二是政府分級分稅方向基本正確,但政府間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題長期存在,導(dǎo)致財力配置不匹配,問題多發(fā)、效率偏低;中央政府與地方政府激勵不相容的問題突出;中央與省級政府體制比較規(guī)范,但省以下體制不健全、不穩(wěn)定。

三是在經(jīng)濟(jì)高增長支撐下財政狀況良好,但隨著經(jīng)濟(jì)減速和公共服務(wù)剛性增長,可能出現(xiàn)負(fù)債攀升的現(xiàn)象,未來收支矛盾壓力增大,財政穩(wěn)定性和可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗。

四是財稅體制有效促進(jìn)了地方競爭,但在引導(dǎo)地方政府追求GDP規(guī)模和發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)方面比較有效,而在鼓勵地方政府改善公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和引導(dǎo)人口集聚方面效果不理想。

 重點改革五個方面

中國經(jīng)濟(jì)時報:你認(rèn)為財稅體制改革應(yīng)重點關(guān)注哪些方面?

陳昌盛:我認(rèn)為應(yīng)重點改革五個方面。

第一,以中央上劃部分事權(quán)帶動事權(quán)結(jié)構(gòu)重組。

按照事權(quán)優(yōu)先于財權(quán)原則,重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權(quán)責(zé)任架構(gòu)。合理界定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵性事務(wù)的邊界,規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界。以上劃部分事權(quán)、適當(dāng)擴(kuò)展中央政府支出規(guī)模為重點,將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防等跨地區(qū)流域管理上劃為中央事權(quán)。中央政府本級支出占比應(yīng)由當(dāng)前的15%左右,逐步上升到30%左右。

第二,實施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度。

實施主要由中央和省級政府承擔(dān)支出責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度,以促進(jìn)人口自由流動,保障國民基本社會權(quán)益。保障包的內(nèi)容當(dāng)前可包括:用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險制度,基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌,現(xiàn)行參保補(bǔ)貼政策不變;醫(yī)保參保補(bǔ)貼實現(xiàn)費隨人走,人口跨行政區(qū)流動時補(bǔ)貼由上級政府承擔(dān),無論其在流入地參加何種醫(yī)療保險均可使用該補(bǔ)貼;中央政府對義務(wù)教育生均經(jīng)費實行按在校生人數(shù)均一定額投入(1500元/人年),對全國低保對象按人頭實行均一定額補(bǔ)貼(100元/人月)。這些待遇都統(tǒng)一記錄到個人社會保障卡中,不分戶籍全民普惠享受。

第三,以全面推行“營改增”為契機(jī),加快地方主體稅建設(shè)。

按照先區(qū)域、后行業(yè)的原則,加快營業(yè)稅改增值稅的全國推廣。配合營改增后中央與地方收入格局的調(diào)整,加快推進(jìn)消費稅改革,從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收,按照消費地原則將消費稅改變?yōu)榈胤蕉?。同時將車輛購置稅劃歸地方稅。

加快建立完善不動產(chǎn)登記制度,實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng),明確不動產(chǎn)的公允市場價值評估原則和機(jī)制。設(shè)定3年左右過渡期,然后正式全面開征房產(chǎn)稅,明確為區(qū)縣級政府主要稅收來源。全面減少非稅收入,市級政府、區(qū)縣政府每一項非稅收入的征收均需要經(jīng)過省級人大以上的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。除共享稅外,地方政府逐步形成以消費稅、房產(chǎn)稅為主的穩(wěn)定收入來源。

第四,規(guī)范地方發(fā)債制度,防范債務(wù)風(fēng)險。

完善政府會計制度,編制政府資產(chǎn)表。明確地方政府債務(wù)主體,提高地方融資活動透明度。規(guī)范地方融資平臺,“開前門、堵后門”,擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債權(quán)限,建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。啟動市政收益?zhèn)l(fā)行,拓寬地方政府融資渠道。

第五,完善基本財稅制度,提高財政效率和透明度。

實現(xiàn)全口徑預(yù)算,包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。推行編制中期預(yù)算,適時實現(xiàn)國稅、地稅機(jī)構(gòu)合并。優(yōu)化政府現(xiàn)金管理、國庫集中收付和政府采購制度。

通過發(fā)行國債置換央行外匯儲備資產(chǎn),外匯儲備管理移交財政部門。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林等納入資源稅征收范圍。全面提高政府稅收征管能力,將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監(jiān)督制度。以財政透明度推動提高政府透明度,讓權(quán)力在陽光下運行,推動重塑現(xiàn)代政府與市場、政府與社會、政府與公民以及政府之間的新型關(guān)系。

以中央上劃部分事權(quán)為改革突破口

中國經(jīng)濟(jì)時報:你認(rèn)為財稅體制改革的突破口在哪里?

陳昌盛:我認(rèn)為財稅改革涉及面寬并直接觸及利益格局,必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。

隨著營業(yè)稅改增值稅全面推廣,引發(fā)政府間收入格局變化,中央與地方稅收劃分必然面臨新一輪調(diào)整。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn),對人口要素的自由流動提出新的要求,而養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)的碎片化和不可持續(xù)問題成為一大阻礙。

隨著我國增長階段的轉(zhuǎn)化,經(jīng)濟(jì)運行的不確定性和脆弱性增加,建立最基本的國民安全網(wǎng)以守住風(fēng)險底線的緊迫性增加。優(yōu)先選擇中央上劃部分事權(quán)為改革突破口,有利于爭取地方政府對改革的支持,有利于以事權(quán)劃分帶動財力重新配置并配合“營改增”積極推進(jìn)地方主體稅建設(shè);選擇建立“國民基礎(chǔ)社會保障包”,在一定程度上能給地方政府減負(fù),同時有利于要素跨地區(qū)自由流動和控制系統(tǒng)風(fēng)險,為經(jīng)濟(jì)運行和其他改革創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定的大環(huán)境。

 財稅體制改革分為短期、中期、長期三個時期

中國經(jīng)濟(jì)時報:財稅體制改革有沒有先后順序?

陳昌盛:我認(rèn)為財稅體制改革將分為短期、中期、長期三個時期。

短期(2013年—2014年),重點將食品藥品安全、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等事權(quán)劃歸中央政府;研究制定“國民基礎(chǔ)社會保障包”的實施方案;在全國范圍內(nèi)推行“營改增”,逐步將郵電通訊、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)納入;研究消費稅在消費環(huán)節(jié)征收方案;建立全國不動產(chǎn)登記制度并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng),擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點。

中期(2015年—2017年),重點實施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度;將消費稅和車輛購置稅劃為地方稅;全面征收房地產(chǎn)稅;編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表,允許地方政府自主發(fā)債。適時實現(xiàn)國稅、地稅機(jī)構(gòu)合并。

長期(2018年—2020年),“國民基礎(chǔ)社會保障包”兜底功能基本完備;形成收支結(jié)構(gòu)改善,事權(quán)劃分合理,事權(quán)與財力相匹配,中央以增值稅和所得稅為主、地方以消費稅和財產(chǎn)稅為主的體制格局;財政透明度、穩(wěn)定性和可持續(xù)性明顯增強(qiáng)。

要做到三個“有利于”和兩個“堅持”

中國經(jīng)濟(jì)時報:任何改革都有 “路線圖”,你眼中的財稅改革“路線圖”是什么樣子?

陳昌盛:財稅體制是塑造政府與市場、政府與公民、政府與社會以及政府之間關(guān)系至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度安排。推動財稅改革,對政府自身改革和其他領(lǐng)域的改革具有重要的先導(dǎo)意義。具體來說要做到三個“有利于”和兩個“堅持”:有利于要素流動、市場統(tǒng)一、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展;有利于穩(wěn)定財政收入、調(diào)節(jié)差距、增強(qiáng)財政穩(wěn)定性;有利于政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、提高政府效率和透明度。要堅持量力而行、量入為出,既托住民生底線又鼓勵自我奮斗,既加強(qiáng)中央權(quán)威和宏觀調(diào)控能力又合理分權(quán)和充分調(diào)動地方積極性,在總量上不提高宏觀稅負(fù)(35%左右)的前提下,增加政府公共服務(wù)支出,加快優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)改革,全面削減企業(yè)和居民的非稅負(fù)擔(dān);要堅持改革,在維持中央財力適當(dāng)集中度(50%左右)的條件下,合理劃分中央與地方及地方各級政府之間的事權(quán),以事權(quán)安排重新配置財權(quán)和財力,在繼續(xù)發(fā)揮財稅體制促進(jìn)地方競爭的同時,通過地方主體稅系調(diào)整引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)向改善環(huán)境、提升公共服務(wù)、吸引人口聚集方面,以中央政府上劃部分事權(quán)、建立“國民基礎(chǔ)社會保障包”為突破口,加快啟動新一輪財稅體制改革。

[責(zé)任編輯:楊昀赟]
標(biāo)簽: 路線圖   體制改革