政務(wù)服務(wù)中心是我國(guó)行政審批制度改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新型機(jī)構(gòu)，其遵循高效便民的服務(wù)精神，以整合、協(xié)作、集中的運(yùn)作模式，依靠先進(jìn)的服務(wù)手段，承擔(dān)著代表政府部門集中辦理行政審批業(yè)務(wù)和部分公共服務(wù)事項(xiàng)的職責(zé)。20世紀(jì)90年代以來，各地開始推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，管理日益規(guī)范，流程不斷優(yōu)化，成為我國(guó)行政體制架構(gòu)中的重要組成部分，在簡(jiǎn)化辦事程序、規(guī)范政府行為、推動(dòng)政務(wù)公開、改善政府形象及提高政府績(jī)效等方面取得了顯著的成效。在我國(guó)，政務(wù)服務(wù)中心的產(chǎn)生和發(fā)展具有特定的現(xiàn)實(shí)背景，既是轉(zhuǎn)變政府職能、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代需要，同時(shí)也是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的迫切要求。政務(wù)服務(wù)中心的成立，一定程度上改變了有些政府機(jī)構(gòu)“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象，不僅強(qiáng)化了政府部門的服務(wù)意識(shí)，而且有力地推動(dòng)了政府由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。

　　一、當(dāng)前我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展現(xiàn)狀

　　我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心誕生于1999年，浙江省金華市堅(jiān)持“服務(wù)投資、方便市民、并聯(lián)審批、全程代理、強(qiáng)化監(jiān)督”的理念，率先采用“一站式”審批模式，開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)政務(wù)服務(wù)中心的先河。同年，浙江省上虞市把分散在不同部門的審批、審核、辦證、辦照事項(xiàng)分離出來，集中到一個(gè)大廳進(jìn)行辦理，建立了全國(guó)首家規(guī)范意義上的政務(wù)服務(wù)中心。隨著行政審批制度改革和地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的不斷深入，各地政務(wù)服務(wù)中心得到蓬勃發(fā)展，作為推進(jìn)行政審批制度改革和實(shí)施政務(wù)公開的重要平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、高效化均得到進(jìn)一步推進(jìn)。

　　截至2011年底，我國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）共設(shè)立政務(wù)（行政）服務(wù)中心2912個(gè)（含各級(jí)各類開發(fā)區(qū)設(shè)立的服務(wù)中心），其中，省級(jí)中心10個(gè)，市（地）級(jí)368個(gè)，縣（市）級(jí)2534個(gè)。30377個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務(wù)中心。2011年，全國(guó)省級(jí)政務(wù)（行政）服務(wù)中心共辦理各類審批和服務(wù)事項(xiàng)227.7萬(wàn)多件，按時(shí)辦結(jié)率達(dá)到98％。由于政務(wù)服務(wù)中心并不是自上而下的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，而是地方政府在行政改革過程中的自我創(chuàng)新，加之國(guó)家并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行明確的界定，各地政務(wù)服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能層級(jí)、行政權(quán)限、功能預(yù)期等方面存在諸多差異，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是在機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面各有差別。政務(wù)服務(wù)中心通常的機(jī)構(gòu)性質(zhì)類別有派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等。

　　派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的政務(wù)服務(wù)中心一般不具備行政主體資格，要想成為行政主體，必須要有法律法規(guī)的明確授權(quán)；臨時(shí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的政務(wù)服務(wù)中心，是行政機(jī)構(gòu)依據(jù)特定需要設(shè)定，雖不是組織法規(guī)定的組織構(gòu)成，但一般都是獲得相應(yīng)授權(quán)的行政主體，在設(shè)置上具有多樣性和靈活性特征；而事業(yè)單位性質(zhì)的政務(wù)服務(wù)中心一般具有相應(yīng)的行政授權(quán)，擁有直接介入行政審批活動(dòng)的資質(zhì)或是能夠協(xié)調(diào)各行政審批部門的權(quán)力。

　　二是在職能層級(jí)方面存在區(qū)別。按照“一站式”實(shí)現(xiàn)程度，可以將現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)中心大致劃分為三個(gè)不同層級(jí)，即咨詢中心、代辦中心及辦理中心。咨詢中心定位的政務(wù)服務(wù)中心，主要職能是幫助和解決群眾在辦事過程中的“無(wú)處問”問題，不具有辦理行政審批或具體行政事務(wù)的權(quán)力；代辦中心定位的政務(wù)服務(wù)中心，主要職能是負(fù)責(zé)進(jìn)駐部門在審批過程中各種活動(dòng)，享有部分業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)權(quán)、審批權(quán)及服務(wù)權(quán)；辦理中心的政務(wù)服務(wù)中心，主要職能是獨(dú)立辦理各項(xiàng)所接的行政事項(xiàng)，所接事務(wù)無(wú)需轉(zhuǎn)回原審批部門進(jìn)行許可，可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的“一站式”服務(wù)。目前我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心大多屬于代理中心類型，還有部分介于代理中心和辦理中心之間的模式。

　　三是在功能預(yù)期方面存在差異。政務(wù)服務(wù)中心的職能范圍已經(jīng)擴(kuò)展到行政審批、政務(wù)咨詢、政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督、政務(wù)信息、政務(wù)投訴等諸多方面。政務(wù)服務(wù)中心在多大范圍發(fā)揮其制度作用？到底承擔(dān)哪些具體事務(wù)？是單純地集中于行政審批職能，還是多個(gè)職能一并履行？

　　在政務(wù)服務(wù)中心的功能預(yù)期方面，各地有不同的認(rèn)識(shí)。

　　總體而言，分為三種類型：第一類是政府面向群眾的綜合性服務(wù)窗口。這類政府服務(wù)中心旨在提高政府效能，注重群眾的參與，運(yùn)用電子政務(wù)平臺(tái)，將政府行政審批與社會(huì)事務(wù)全方位、系統(tǒng)地結(jié)合起來，拓展服務(wù)范圍，如吉林省人民政府政務(wù)大廳、南京市政務(wù)大廳、海南省政務(wù)服務(wù)中心、廣州政務(wù)服務(wù)中心等。第二類是只辦理行政審批服務(wù)的“專業(yè)性”行政機(jī)構(gòu)。這類政務(wù)服務(wù)中心為了便于行政管理事務(wù)的落實(shí)與監(jiān)管，高效地履行其職責(zé)，突出其行政審批職能方面的“專業(yè)性”。如“嘉興市行政審批服務(wù)中心”、“蘇州市行政審批中心”、“威海行政審批服務(wù)中心”、“鄭州市行政審批中心”、青島市各區(qū)縣的“政務(wù)大廳”等。第三類是以公民為主體的綜合性公共事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。這類政務(wù)服務(wù)中心以群眾需要為出發(fā)點(diǎn)，匯總非行政審批類的服務(wù)、中介配套服務(wù)及社會(huì)民生服務(wù)等事項(xiàng)。在綜合性政府服務(wù)中心，不僅可以辦理戶籍證明、駕駛證年度審驗(yàn)、身份證、歸國(guó)人員身份確認(rèn)、暫住證等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，而且還可以實(shí)現(xiàn)銀行、水電煤氣、驗(yàn)資評(píng)估、教育培訓(xùn)、司法公正等配套服務(wù)的集中辦理，甚至還囊括中小學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、執(zhí)業(yè)醫(yī)師變更注冊(cè)、律師注冊(cè)、高考分?jǐn)?shù)復(fù)查等事務(wù)，如山西平遙的“公共服務(wù)平臺(tái)”、南京下關(guān)區(qū)的“政務(wù)超市”、昆明市的“便民服務(wù)中心‘’便是全面提供對(duì)外公共事務(wù)的綜合性中心，它的設(shè)立使企業(yè)和群眾辦事更為便利。

　　四是在運(yùn)行模式方面各有不同。受地域、層級(jí)、政府機(jī)構(gòu)間關(guān)系等不同因素的影響，各地政務(wù)服務(wù)中心的運(yùn)行模式多有差異，概括起來有三種模式。第一類是虛體型模式。該模式的政務(wù)服務(wù)中心只提供集中的辦公場(chǎng)所，不承擔(dān)行政職能、不享有直接的行政審批權(quán)，既不對(duì)外行使行政管理權(quán)，也不對(duì)內(nèi)行使行政協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)，僅作為一個(gè)對(duì)外收件、發(fā)件的窗口，基本呈現(xiàn)“收發(fā)室”形態(tài)。第二類是協(xié)調(diào)型模式。該模式的政務(wù)服務(wù)中心不直接行使行政審批權(quán)，但享有協(xié)調(diào)實(shí)施部分或全部行政許可權(quán)，對(duì)外方面不行使行政管理權(quán)，但對(duì)內(nèi)卻享有行政協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)，目前國(guó)內(nèi)大部分政務(wù)服務(wù)中心都是此模式。第三類是實(shí)體型模式。該模式的前提是形成行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和相互監(jiān)督，運(yùn)作載體是成立具有行政審批權(quán)限的行政審批執(zhí)行局，政務(wù)服務(wù)中心同時(shí)擁有對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)權(quán)及對(duì)外行政許可權(quán)，此種模式是政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展的理想模式，目前深圳等地正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，積極謀劃向此種模式發(fā)展。

　　五是進(jìn)駐中心的單位種類各異。從單位性質(zhì)而言，當(dāng)前進(jìn)駐各地政務(wù)中心的部門可以分為三類：一類是執(zhí)行行政審批職能的政府機(jī)構(gòu)，如規(guī)劃局、公安局、建設(shè)局、國(guó)土局等；一類是提供水電煤氣、通訊、教育、公共交通等公共服務(wù)的事業(yè)單位，如自來水公司、電力公司、天然氣公司、電信公司等；一類是提供代辦與配套服務(wù)的社會(huì)中介組織，如銀行、公正部門、商務(wù)中心等；各地依據(jù)不同的實(shí)際情形，進(jìn)駐中心的單位種類及數(shù)目也各有差異。

　　六是中心的組織機(jī)構(gòu)組合多樣。按照功能劃分，當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心的內(nèi)部結(jié)構(gòu)可以細(xì)分為以下幾部分：一是解決行政審批各類問題的服務(wù)管理中心，大多是政府派出機(jī)構(gòu)；二是具體承接公共服務(wù)的行政許可服務(wù)中心，發(fā)放各類證照，但僅限于服務(wù)不參與審批；三是提供合理有償或無(wú)償公共服務(wù)的招商服務(wù)中心；四是受理投訴的行政投訴服務(wù)中心；五是垂直管理機(jī)構(gòu)的行政審批窗口，如稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、海關(guān)等；六是辦理年檢的集中窗口；七是提供配套服務(wù)的銀行、驗(yàn)資等部門；當(dāng)前各地政務(wù)服務(wù)中心基本上是以上各個(gè)組織機(jī)構(gòu)的不同組合，各地政務(wù)服務(wù)中心的名稱的不統(tǒng)一，如政務(wù)服務(wù)中心、行政服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、“一站式”投資項(xiàng)目聯(lián)合審批大廳等，一定程度上反映各地政務(wù)服務(wù)中心組織結(jié)構(gòu)方面的特點(diǎn)。

　　二、我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)取得的成績(jī)

　　經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國(guó)各地的政務(wù)服務(wù)中心已經(jīng)成為我國(guó)依法行政和促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要載體與有效形式，在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化行政環(huán)境、深化政府體制改革等方面發(fā)揮了重要作用，具體表現(xiàn)在：

　　（一）以行政審批制度改革為切入，基本形成地方政府與職能機(jī)構(gòu)縱橫交錯(cuò)、實(shí)體大廳與網(wǎng)上大廳遙相呼應(yīng)的體系網(wǎng)絡(luò)

　　隨著我國(guó)加入WTO 以及《行政許可法》的正式實(shí)施，政府如何提供集中審批的行政許可服務(wù)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。各地相繼成立了一站式服務(wù)機(jī)構(gòu)，推行“公開受理、陽(yáng)光操作”的工作方式，確保辦事人員能夠及時(shí)、便利地完成行政審批及其他服務(wù)事項(xiàng)。在十多年的時(shí)間內(nèi)，政務(wù)服務(wù)中心從無(wú)到有，蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出旺盛的生命力。在地方政府層級(jí)，當(dāng)前吉林、浙江、四川、安徽、江西、天津、西藏等省市自治區(qū)建立了省級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，絕大多數(shù)市縣成立地方政務(wù)服務(wù)中心，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織也建立了便民代辦點(diǎn)，政務(wù)服務(wù)逐步向基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、農(nóng)村延伸，服務(wù)功能不斷下沉，基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)的縱向政務(wù)服務(wù)體系。在政府部門系列，一些不具備條件進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心的部分職能單位，大多按照《行政許可法》及《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，以“集中審批職能、事項(xiàng)、人員”為標(biāo)準(zhǔn)，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立了類似的行政審批管理辦公室，建立了集中辦事大廳，將不同領(lǐng)導(dǎo)分管、不同科室承擔(dān)、不同人員承辦的各類審批事項(xiàng)，統(tǒng)一調(diào)整到專職部門進(jìn)行集中管理，對(duì)外統(tǒng)一開展審批服務(wù)，作為政務(wù)服務(wù)分中心進(jìn)行規(guī)范和管理，初步形成了橫向拓展的政務(wù)服務(wù)架構(gòu)。除此之外，有些地方政府及職能單位還成立了網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳，運(yùn)用電子手段，建立了網(wǎng)絡(luò)審批局域網(wǎng)絡(luò)及公眾網(wǎng)站，逐步探索和推廣網(wǎng)絡(luò)審批信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)審批事項(xiàng)辦理及網(wǎng)絡(luò)審批結(jié)果查詢等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息共享、進(jìn)程互通、業(yè)務(wù)協(xié)同，基本形成了地方政府與職能機(jī)構(gòu)縱橫交錯(cuò)、實(shí)體大廳與網(wǎng)上大廳遙相呼應(yīng)的體系網(wǎng)絡(luò)。

　?。ǘ┮詮?qiáng)化政府效能為目標(biāo)，打造政府部門與中介機(jī)構(gòu)協(xié)同服務(wù)、受理窗口與運(yùn)行后臺(tái)通力合作的統(tǒng)一平臺(tái)

　　政務(wù)服務(wù)中心作為政府體制改革的重要成果，先后被賦予行政審批、政務(wù)咨詢、效能監(jiān)察、受理投訴等職能，已成為我國(guó)行政管理架構(gòu)中非常重要的組成部分，逐步發(fā)展成群眾集中辦事、政府機(jī)構(gòu)集中開展公共服務(wù)的重要平臺(tái)。為了向行政相對(duì)人提供“一條龍服務(wù)”，完成行政審批及政務(wù)服務(wù)的“一站式辦結(jié)”，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一家門、辦多樣事、繳各種費(fèi)、解萬(wàn)千難”的目標(biāo)，各地政務(wù)服務(wù)中心普遍集中了具有行政審批權(quán)的職能部門以及與審批事項(xiàng)緊密相連的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取“一門受理、分流承辦、集中收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”等方式，積極探索提供協(xié)同服務(wù)的機(jī)構(gòu)載體。有些地方還不斷增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心各受理窗口的權(quán)限，在政務(wù)服務(wù)中心啟用部門行政審批專用章，強(qiáng)化受理窗口與后臺(tái)支持的合作，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心由受理窗口向辦理窗口發(fā)展，推動(dòng)更多的審批事項(xiàng)能在大廳內(nèi)直接辦結(jié)，切實(shí)提升政府效能，打造政府部門與中介機(jī)構(gòu)協(xié)同服務(wù)、受理窗口與運(yùn)作后臺(tái)通力合作的統(tǒng)一平臺(tái)。

　　（三）以推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新為突破，探索整合程序與服務(wù)承諾相匹配、流程再造與部門聯(lián)動(dòng)相適應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑

　　政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn)是試圖推動(dòng)政府工作機(jī)制創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)政府模式下的部門主義思想，為政府體制改革創(chuàng)新提供動(dòng)力。在整合程序方面，針對(duì)行政審批事項(xiàng)繁多與程序復(fù)雜的現(xiàn)狀，各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心大多按照行政審批改革的要求，不同程度地進(jìn)行了清理和整合，對(duì)于眾多行政許可項(xiàng)目和非行政許可審批項(xiàng)目，采取取消、合并、下放等方式進(jìn)行裁并和簡(jiǎn)化。對(duì)于進(jìn)入中心的各類事項(xiàng)，也簡(jiǎn)化了相關(guān)事項(xiàng)的辦事程序和環(huán)節(jié)，減少了申報(bào)材料，降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了并聯(lián)審批、協(xié)同審批、網(wǎng)絡(luò)審批等方面的制度創(chuàng)新。在服務(wù)承諾方面，針對(duì)政府部門在接受行政相對(duì)人申請(qǐng)時(shí)，容易形成部門之間相互推諉的現(xiàn)狀，有些地方政務(wù)服務(wù)中心推行“首問負(fù)責(zé)制”、“全程免費(fèi)代理制度”、“超時(shí)默認(rèn)許可制度”等，強(qiáng)力推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新；針對(duì)當(dāng)前行政審批或服務(wù)事項(xiàng)采取“普遍主義”的做法，通常采用同一處理方式的現(xiàn)狀，有些地方政務(wù)服務(wù)中心實(shí)施分類辦理制度，區(qū)分辦理事項(xiàng)的輕重緩急和具體內(nèi)容，對(duì)不同類型的項(xiàng)目采取不同的處理方式；針對(duì)行政相對(duì)人在辦理事項(xiàng)時(shí)往往不熟知與項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)節(jié)、手續(xù)及費(fèi)用等信息的狀況，有些地方實(shí)施了“一次性告知制度”。除此之外，針對(duì)當(dāng)前行政相對(duì)人辦理事項(xiàng)過程中不同部門互為前置條件嚴(yán)重的情況，一些地方政務(wù)服務(wù)中心實(shí)施了流程再造，強(qiáng)化了政府部門之間的信息溝通，推行不同部門之間的橫向聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制，真正做到一站式辦結(jié)。

　?。ㄋ模┮詢?yōu)質(zhì)服務(wù)為歸宿，提供規(guī)范行為與確立標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、強(qiáng)化監(jiān)督與建立規(guī)章互促進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)

　　各地政務(wù)服務(wù)中心非常重視提升政府服務(wù)質(zhì)量，以方便群眾辦事為出發(fā)點(diǎn)，秉持“零差錯(cuò)、零距離、零投訴”的服務(wù)理念，以規(guī)范政府行為及確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為抓手，明確各個(gè)窗口的工作程序與行為規(guī)范，制定出比較切實(shí)可行的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工作人員的言行舉止及工作事項(xiàng)提出具體細(xì)致的要求，加強(qiáng)對(duì)辦件的規(guī)范管理，督促按時(shí)辦結(jié)等服務(wù)承諾兌現(xiàn)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和高效化，致力于形成程序合理、行為規(guī)范、及時(shí)便捷的服務(wù)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政務(wù)工作的無(wú)差別服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了政務(wù)服務(wù)中心監(jiān)督體系的完善，充分利用信息化所帶來的便利，開展網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)活動(dòng)，拓寬政務(wù)服務(wù)渠道，確保先進(jìn)的服務(wù)理念與服務(wù)方式能夠得到有效的實(shí)現(xiàn)，并制定相應(yīng)的政務(wù)服務(wù)中心管理辦法、工作細(xì)則、責(zé)任追究制度、投訴、建議及保障制度等，探索規(guī)范行為與確立標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、強(qiáng)化監(jiān)督與建立規(guī)章互促進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)。

　?。ㄎ澹┮哉?wù)公開為導(dǎo)向，提升了信息共享與技術(shù)支撐互為保障、人員考核與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相得益彰的管理水平

　　各地政務(wù)服務(wù)中心非常重視政務(wù)公開工作，將政務(wù)服務(wù)中心作為公開查詢場(chǎng)所，通過目錄管理和政務(wù)公開平臺(tái)建設(shè)，公開辦理事項(xiàng)的各項(xiàng)要素，把公眾需要的信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開。積極更新管理理念和管理思維，利用各種技術(shù)支撐，變按要求公開為按需要公開，便于辦事者能夠快捷地查詢到每個(gè)審批事項(xiàng)的辦事流程、辦事須知等信息，能夠快速查找到辦事窗口，能夠隨時(shí)查詢到所申辦事項(xiàng)的辦理狀態(tài)，以“服務(wù)民眾”而非“服務(wù)政府部門本身”作為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)窗口及機(jī)構(gòu)之間的信息共享，開展一切審批或服務(wù)活動(dòng)。為了真正意義上做到“服務(wù)為民”，賦予公眾對(duì)政務(wù)服務(wù)品質(zhì)的最終評(píng)判權(quán)，各地政務(wù)服務(wù)中心建立了公眾評(píng)價(jià)和監(jiān)督系統(tǒng)，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的不同作用，強(qiáng)化了中心對(duì)人員考核與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的力度。有些地方在中心內(nèi)部成立了“政務(wù)投訴中心”或“行政效能監(jiān)察中心”等機(jī)構(gòu)，增加了直接投訴、設(shè)立意見反饋器投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴等不同的反饋途徑，強(qiáng)化了對(duì)窗口工作人員的監(jiān)管，推行了針對(duì)進(jìn)駐“中心”工作人員的績(jī)效考核工作，完善進(jìn)駐“中心”職能機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，探索和推廣公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新形式，提升了政務(wù)服務(wù)中心的管理水平。

　　三、政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展過程中需要解決的問題

　　政務(wù)服務(wù)中心是政府體制改革的新生事物，在建立發(fā)展過程中，收到了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，顯示出制度創(chuàng)新的先進(jìn)性與優(yōu)越性，得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)同。

　　然而，作為嵌入式改革的發(fā)展路徑，政務(wù)服務(wù)中心缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)作為支撐，在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也存在很多需要解決的問題，總體而言：

　　（一）法律定位不明確

　　當(dāng)前關(guān)于政務(wù)服務(wù)中心的立法依據(jù)不足。在《行政許可法》第二十六條中有政府機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合辦理事務(wù)的規(guī)定，但對(duì)于是否成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并未作出明確規(guī)定，僅僅鼓勵(lì)有條件的地方先行設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心，在法律上缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制性。政務(wù)服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)組成、管理規(guī)章、職能權(quán)限無(wú)法可依，政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)置程序與發(fā)展思路無(wú)據(jù)可查，派出機(jī)構(gòu)與聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分尚無(wú)法理順，相關(guān)的理論研究?jī)?chǔ)備不足，大多停留在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與問題探討層面，缺乏系統(tǒng)而前瞻的研究成果。

　　（二）服務(wù)功能不完整

　　政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的核心在于其服務(wù)功能，然而當(dāng)前大多數(shù)政務(wù)服務(wù)中心的功能并不完善。雖然《行政許可法》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》及各地行政規(guī)章，對(duì)行政許可、政務(wù)服務(wù)、依法行政等作出了具體的規(guī)定，但當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心并未動(dòng)搖“條塊分割”的行政管理模式，并未超越以機(jī)構(gòu)設(shè)置為基礎(chǔ)的職能分裂與交叉，并未改變以命令與干預(yù)為特征的行政管理方式，也未實(shí)現(xiàn)由“管理”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變。在政務(wù)服務(wù)中心的職能設(shè)置方面存有彈性，各地多以受理事項(xiàng)為主、辦理事項(xiàng)為輔，僅僅起到收發(fā)窗口的作用，窗口辦結(jié)功能有限，真正審批、蓋章還需要回到各個(gè)部門，行政相對(duì)人需要在窗口及各個(gè)職能單位之間來回奔波，一站式辦結(jié)的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

　?。ㄈ┕芾眢w制不順暢

　　當(dāng)前行政管理體制的構(gòu)成建立在“科層制”理論基礎(chǔ)之上，是圍繞具體公共事務(wù)而形成的職能體系。這一體系非常注重公共權(quán)力的相對(duì)集中及公共機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水準(zhǔn)，公共權(quán)力被切割成不同的層級(jí)和領(lǐng)域，不同的職能部門在既定的組織邊界內(nèi)按照權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行運(yùn)作。在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)時(shí)，往往需要多個(gè)政府機(jī)構(gòu)的協(xié)作。政務(wù)服務(wù)中心的出現(xiàn)，一定程度上就是針對(duì)這一弊端，為公眾提供一站式的服務(wù)。但政務(wù)服務(wù)相關(guān)的管理體制并未通暢：進(jìn)駐中心的機(jī)構(gòu)、部門、項(xiàng)目難以協(xié)調(diào)，行政審批的監(jiān)管難以到位，有些行政許可或行政審批項(xiàng)目需要涉及多個(gè)部門或同一部門的多個(gè)處室，有的還需要經(jīng)過國(guó)家、省、市、縣等各個(gè)層級(jí)，辦事者來回跑、反復(fù)跑的現(xiàn)象并未根除。即使在政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部，在涉及工商、國(guó)稅、地稅、國(guó)土、環(huán)保等條管單位的事項(xiàng)時(shí)，往往需要使用專門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，無(wú)法對(duì)接政務(wù)服務(wù)中心的電子監(jiān)控系統(tǒng)，難以變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“一條龍”服務(wù)。

　?。ㄎ澹?quán)力劃分不清晰

　　當(dāng)前行政管理體制由橫向的政府層級(jí)與縱向的職能機(jī)構(gòu)組成。政府服務(wù)中心所涉及的事務(wù)觸及公共權(quán)力行使的各個(gè)層面，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。在橫向?qū)蛹?jí)的權(quán)力劃分層面，存在職能重疊、責(zé)任歸屬不甚明確的情況，也就是通常講的“九龍治水”現(xiàn)狀并沒有得到根本性改變，部門分割、地域分割，政出多門，時(shí)常出現(xiàn)政府部門有利益時(shí)相互爭(zhēng)奪，有責(zé)任時(shí)相互推諉的現(xiàn)象；在縱向的權(quán)力劃分層面，政府在縱向間機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，過多地強(qiáng)調(diào)“上下一致、左右對(duì)齊”，不同層級(jí)的政府并沒有對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行合理的縱向分配、體現(xiàn)不同層級(jí)的任務(wù)重點(diǎn)，導(dǎo)致很多政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目的管轄權(quán)及處置權(quán)上下級(jí)重合，嚴(yán)重制約了政務(wù)服務(wù)中心的優(yōu)化與重構(gòu)。

　　（六）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

　　政府向全體社會(huì)成員提供均等化的公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，讓城市和鄉(xiāng)村所有居民及機(jī)構(gòu)享有無(wú)差別的公共服務(wù)是政府應(yīng)有的責(zé)任。然而，當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面，在農(nóng)村與城市之間還存在較大的差別。政務(wù)服務(wù)中心所提供的大部分公共服務(wù)由城市居民享有，農(nóng)村居民或多或少地被排除在多項(xiàng)公共服務(wù)的覆蓋范圍之外。在城市，大多已經(jīng)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，分別按照不同的服務(wù)事項(xiàng)，建立起不同層級(jí)的政務(wù)服務(wù)中心，有些地方還從實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)中心的功能整合，將涉及醫(yī)保、養(yǎng)老、低保、敬老優(yōu)待等職能下放至社區(qū)、街道及區(qū)級(jí)辦理；在農(nóng)村，雖然也會(huì)要求成立相應(yīng)的政務(wù)服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，建立起公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，但由于硬件條件、機(jī)構(gòu)職能、政策要求方面存在著諸多不足，導(dǎo)致很多農(nóng)村的政務(wù)服務(wù)中心或公共服務(wù)站點(diǎn)難以發(fā)揮功能，所提供的公共服務(wù)與城市相去甚遠(yuǎn)，標(biāo)準(zhǔn)差別很大。

　?。ㄆ撸┓秶卣共怀浞?br />
　　建立政務(wù)服務(wù)中心的首要目的是為了方便群眾辦事，為行政相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)、高效的政務(wù)服務(wù)。雖然各地的政務(wù)服務(wù)中心在行政審批改革、政務(wù)公開、效能監(jiān)察、公共資源交易、受理投訴等職能上進(jìn)行了延伸，有效地預(yù)防和治理了腐敗，規(guī)范了政府工作行為，但距離一個(gè)完整、規(guī)范的政務(wù)服務(wù)綜合平臺(tái)的理想要求還相去甚遠(yuǎn)。

　　在行政審批過程中，相關(guān)的聯(lián)審聯(lián)辦、政府信息公開透明、公共資源交易等便民職能遭遇較大阻力；行政審批、行政投訴、政務(wù)公開、公共資源交易等功能發(fā)展并不均衡；如何在政府現(xiàn)有信息公開的基礎(chǔ)上形成完整的政府新聞發(fā)布機(jī)制，在建設(shè)工程招投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”進(jìn)駐的前提下完善公共資源交易、采購(gòu)機(jī)制，這些都是未來政務(wù)服務(wù)中心范圍拓展的重點(diǎn)。

　　四、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的建議

　　逐步推進(jìn)社會(huì)資源配置的公開、公平、公正，實(shí)現(xiàn)政府審批職能向政務(wù)服務(wù)的過渡，是打造服務(wù)型政府的一種必然趨勢(shì)。政務(wù)服務(wù)中心作為政府依法審批、高效為民服務(wù)的窗口，同時(shí)也是創(chuàng)建服務(wù)政府、責(zé)任政府、高效政府和法制政府的縮影。因此，政務(wù)服務(wù)中心的未來發(fā)展方向，一定是代表政府履行檢查監(jiān)督各職能部門依法審批的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、政府公權(quán)運(yùn)作的多功能平臺(tái)、具備完整有效審批權(quán)限的行政許可中心、代表政府服務(wù)于社會(huì)和大眾的市政大廳。政務(wù)服務(wù)中心作為承擔(dān)轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變工作方式、改進(jìn)工作作風(fēng)的載體，責(zé)任重大，任重道遠(yuǎn)。如何更好地加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，必須從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家政務(wù)服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃有步驟地逐步推進(jìn)。具體而言，可以從以下幾方面完善：

　?。ㄒ唬┐_立機(jī)構(gòu)地位，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)中心的合法性建設(shè)

　　當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心的很多問題，都是源自于其機(jī)構(gòu)地位不明確，缺乏統(tǒng)一的制度框架，在建設(shè)發(fā)展過程中呈現(xiàn)出無(wú)法可依、無(wú)章可循的局面。在這種情況下，政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的首要任務(wù)是強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心的合法性建設(shè)，出臺(tái)關(guān)于政務(wù)服務(wù)中心的法律法規(guī)，或是制定統(tǒng)一的全國(guó)性政務(wù)服務(wù)中心管理制度，必要時(shí)制定《行政程序法》，成立中央層面的政務(wù)服務(wù)中心管理機(jī)關(guān)，提升政務(wù)服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)地位，使政務(wù)服務(wù)中心成為政府的常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)定位、崗位設(shè)置、人員編制等方面給予保障。建議政務(wù)服務(wù)中心的歸口管理機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院辦公廳，機(jī)構(gòu)定位為行政機(jī)構(gòu)，人員編制使用行政編制，從根本上改變政務(wù)服務(wù)中心的“物業(yè)管理”的角色，為機(jī)構(gòu)實(shí)體建設(shè)提供法制保障及制度基礎(chǔ)。

　?。ǘ├眄槞?quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新

　　理順權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范和整合進(jìn)駐中心各部門的職能，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，既是創(chuàng)立政務(wù)服務(wù)中心的初衷，也是充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心功能和作用的關(guān)鍵。這不僅要求政務(wù)服務(wù)中心以“三集中”為核心，以建立“批管分離”體制為重點(diǎn)，理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，積極推動(dòng)現(xiàn)有職能的重新組合，把政府從日常的政務(wù)事務(wù)中解脫出來，促使政府集中于政策的制定和執(zhí)行，實(shí)施管理流程科學(xué)再造，將進(jìn)駐中心各部門政務(wù)服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容及方式分門別類地有機(jī)結(jié)合起來，形成管理流程的串聯(lián)、互聯(lián)與并聯(lián)，實(shí)現(xiàn)集中辦公、流水審批、各自促進(jìn)、相互制約、合規(guī)高效的“一站式”服務(wù)；而且還要培育發(fā)展社會(huì)中介組織，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)依法分類管理、完善自律機(jī)制，不斷提高其公共服務(wù)能力，引導(dǎo)更多非政府公共組織加入政務(wù)服務(wù)提供者的行列，為公眾提供全程化、標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化的政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提供主體的多元化。

　?。ㄈ┲贫ㄕ?wù)服務(wù)規(guī)范，促進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系形成

　　在傳統(tǒng)的服務(wù)行政運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，將標(biāo)準(zhǔn)化管理理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域，制定政務(wù)服務(wù)規(guī)范，建立起公共行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化，是政務(wù)服務(wù)中心未來發(fā)展的重要方向。一方面，確立服務(wù)窗口建設(shè)、服務(wù)窗口環(huán)境、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式、服務(wù)程序、服務(wù)崗位等方面的標(biāo)準(zhǔn)，將有助于進(jìn)一步明晰窗口職能和權(quán)限，將服務(wù)的內(nèi)容、程序、環(huán)境等方面問題用制度、規(guī)章的形式加以規(guī)范，使以往諸多部門之間交叉、重復(fù)、扯不清的審批問題得到了妥善解決；另一方面，實(shí)現(xiàn)單一性服務(wù)窗口公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、市政設(shè)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、城市公共信息公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、公共企業(yè)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專題公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的銜接，可以增加社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有效地限制行政服務(wù)中的自由裁量權(quán)，有力促進(jìn)無(wú)縫隙化，促進(jìn)各部門協(xié)作，大幅提高行政效率。

　?。ㄋ模┩卣构δ芊秶瑯?gòu)建統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要承擔(dān)著“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能。以往政府倚重于管理與控制，在一定程度上忽視了公共服務(wù)質(zhì)量提升與范圍拓展。政務(wù)服務(wù)中心作為政府體制改革的重要載體，要實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，必須拓展其功能范圍，提升政務(wù)服務(wù)品質(zhì)，在明確組織機(jī)構(gòu)變革、管理體制創(chuàng)新及組織文化變革的基礎(chǔ)上，逐步納入包括社會(huì)資源、自然資源、行政資源在內(nèi)的公共資源交易事項(xiàng)，不斷延伸社保繳費(fèi)、戶籍管理、車輛上戶、行政復(fù)議、立法咨詢、群眾投訴等公共服務(wù)事項(xiàng)，重點(diǎn)在政府信息公開透明、多部門行政審批的聯(lián)審聯(lián)辦等環(huán)節(jié)上著力，致力于形成服務(wù)功能完整、事項(xiàng)齊全的公共服務(wù)平臺(tái)。

　　（五）突出程序整合，關(guān)注政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的流程優(yōu)化

　　隨著政務(wù)服務(wù)中心性質(zhì)的法定化，其承擔(dān)的功能職責(zé)、工作程序與業(yè)務(wù)流程都要實(shí)行規(guī)范化管理，以“服務(wù)公眾、群眾滿意”為目標(biāo)，清理不合理的行政許可項(xiàng)目及非行政許可項(xiàng)目，重新認(rèn)定政務(wù)服務(wù)中心的管理權(quán)限與功能職責(zé)，從便于行政相對(duì)人的視角，在打亂以往隸屬關(guān)系和程式的基礎(chǔ)上，盡可能地將保留后的行政許可項(xiàng)目和非行政許可項(xiàng)目全面集中到窗口受理與辦結(jié)，并引入與之相關(guān)的中介服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的集約化與便民化。在此基礎(chǔ)上，突出程序整合，努力減少申報(bào)資料、減少審批程序、減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、減少辦理時(shí)限，重新針對(duì)項(xiàng)目制定具體而細(xì)致的辦理流程，全面推行聯(lián)合辦理，不斷擴(kuò)大聯(lián)審聯(lián)辦的使用范圍。凡一個(gè)行政許可或政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目涉及兩個(gè)以上機(jī)關(guān)辦理的，要實(shí)現(xiàn)由先后串聯(lián)式辦理向同時(shí)并聯(lián)式辦理的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)針對(duì)以往部門之間相互把關(guān)、變相抬高審批條件的項(xiàng)目，部門之間的規(guī)定“打架”、互為因果而無(wú)所適從的項(xiàng)目，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，要在不違反法律法規(guī)的前提下，打破弊端，尋求突破，大膽推出全新的政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式。

　?。┍O(jiān)督權(quán)力運(yùn)行透明，夯實(shí)創(chuàng)建服務(wù)型政府的機(jī)構(gòu)載體

　　政務(wù)服務(wù)中心作為行政審批權(quán)集中行使的重要機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是監(jiān)督權(quán)力公開透明運(yùn)行、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效平臺(tái)。未來的政務(wù)服務(wù)中心，應(yīng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、分步實(shí)施的原則，充分利用現(xiàn)有政府的信息化資源，建立起完整的公眾信息網(wǎng)絡(luò)或政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)與政務(wù)服務(wù)中心及部門局域網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)，確保系統(tǒng)兼容，將政務(wù)服務(wù)中心相關(guān)事項(xiàng)的申報(bào)資料、受理?xiàng)l件、格式本文、辦理程序、辦理結(jié)果及投訴渠道等各項(xiàng)要素，通過網(wǎng)絡(luò)公示、電話查詢、窗口反饋等形式公開，保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；嚴(yán)格行政審批的監(jiān)管，建立順暢的投訴機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，形成立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的全過程監(jiān)督，使窗口單位和窗口工作人員始終處于各種監(jiān)督機(jī)制之中，確保權(quán)力行使的全程監(jiān)督；充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)監(jiān)督，推行紀(jì)檢監(jiān)察部門的駐點(diǎn)監(jiān)督，將政務(wù)服務(wù)中心作為窗口單位實(shí)行效能監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)察和源頭治腐的主要陣地，并嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線管理”的財(cái)政制度，將行政機(jī)關(guān)所有收費(fèi)上繳財(cái)政，由財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配使用，并保障窗口單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，從經(jīng)濟(jì)利益根源上解決多頭審批等問題；全面加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心的人員管理、授權(quán)管理和辦件管理，逐步完善政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)上公告、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)管功能，逐步實(shí)現(xiàn)通過電腦網(wǎng)絡(luò)辦理審批、交費(fèi)、咨詢、辦證等事項(xiàng)，讓人民群眾得到更加快捷、方便的服務(wù)，真正把政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)成為服務(wù)型政府的重要載體。

　　課題組長(zhǎng)：靳江好

　　成員：王成安張霽星張文萍張定安李方芳解亞紅文宏赫鄭飛劉杰

　　執(zhí)筆人：文宏赫鄭飛