二、轉變經濟發(fā)展方式是不是重在改變競爭性地方政府的增長模式？

關鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質性改變。

為什么這些年經濟轉型步履艱難？為什么地方層面的增長主義政府傾向不僅難以改變，而且還有進一步固化、甚至強化的趨勢？我認為，關鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質性改變。從現(xiàn)實需求來看，建議把改變競爭性地方政府的增長模式作為轉變經濟發(fā)展方式的重中之重。

1．轉變經濟發(fā)展方式重在推進由投資主導向消費主導的轉型，這需要改變地方政府主導的過快投入增長。競爭性地方政府的突出特點是投資主導，用高投資拉動高增長，實行政府主導下的投資拉動增長模式。由此，不能不嚴重扭曲投資消費關系，使消費率持續(xù)走低。就是說，不改變政府主導的增長模式，推進消費主導的轉型與改革相當困難。

2．改變經濟發(fā)展方式重在調整經濟結構，這就需要改變地方政府普遍堅持的工業(yè)主導的發(fā)展路徑依賴。

（1）改革開放35年來，我國服務業(yè)比重只增加了十幾個百分點，服務業(yè)比重長期徘徊在40％左右，同經濟結構轉型升級不相適應。當前，如果不從工業(yè)主導轉向服務業(yè)主導，不僅服務業(yè)發(fā)展艱難，調結構也很難有大突破。

（2）我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化至少10—15個百分點，推進城鎮(zhèn)化重在發(fā)展服務業(yè)。如果現(xiàn)在這個方向轉不過來，下一步的城鎮(zhèn)化很難跳出以往規(guī)模城鎮(zhèn)化的發(fā)展框框。

（3）在經濟轉型的大背景下，很多地方政府堅持“工業(yè)主導”，其實質是仍然實行以投資拉動增長的發(fā)展模式。不改變地方政府工業(yè)主導的路徑依賴，無法從根本上解決投資消費失衡的突出矛盾。

3．轉變經濟發(fā)展方式重在解決產能過剩的體制因素，這就需要改變地方政府的投資沖動。

（1）對產能過剩要有客觀地估計。從多方面看，當前我國的產能過剩呈現(xiàn)全面性、長期性的明顯特點。

（2）產能過剩不是一個短期增長中的問題，而是中長期增長體制、增長模式的問題。

（3）形成產能過剩的根源，主要在于政府替代市場，政府成為投資主體。例如，這些年的許多重復建設、低效率的投資，大都是地方政府主導、推動的結果。

（4）改變經濟增長方式需要綠色增長與綠色轉型。大量的例子一再說明，不改變競爭性地方政府的增長模式，綠色增長、可持續(xù)性增長就可能淪為口號，而不是務實的行動。

三、改變競爭性地方政府的增長模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”？

推動政府職能轉變，需要政府向市場放權，更需要改變競爭性地方政府的增長模式。

總的觀點是，推動政府職能轉變，需要政府向市場放權，更需要改變競爭性地方政府的增長模式：第一，改變競爭性地方政府的增長模式，行政體制改革才有可能在推動經濟發(fā)展方式轉變上有所作為；第二，改變競爭性地方政府的增長模式牽動影響經濟轉型、社會轉型、政府轉型的全局，并將成為行政體制改革的基本性問題；第三，改變競爭性地方政府的增長模式涉及中央地方關系及其相關的財政稅收體制、激勵機制、干部人事制度等深層次的矛盾與問題。

　1．理順中央和地方的關系，重要的是發(fā)展導向由經濟總量轉向公共服務。在競爭性地方政府的增長模式不改變的情況下，簡單地推動中央向地方放權，不僅難以達到目的，甚至會產生更多的矛盾和問題。適應社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，政府應當把公共服務作為自己的核心職能。在這個大前提下，才有可能理順中央和地方關系。

　2．實行公共服務導向的中央和地方關系，關鍵在于推進事權與財力相匹配的財稅體制改革。我的看法是，20年前財稅改革建立的分稅制這個體制，以及由此形成的激勵機制，已不適應今天經濟發(fā)展方式轉變的需要。由于地方財政支出責任很大，給地方政府很大的壓力，不得不搞土地財政，不得不搞融資平臺，大規(guī)模舉債。由此，公共服務的欠賬也是不可避免的。下一步的財稅體制改革，我認為是在推進以直接稅為主的稅制轉型、加快調整財政支出結構的前提下理順央地財稅關系。如何建立公共服務導向的中央地方財稅關系，我的建議是：繼續(xù)推動財政體制扁平化改革，力爭使五級財政框架扁平化到三級框架；提高地方政府增值稅分成比例，將財產稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結合服務業(yè)增值稅改革，統(tǒng)籌考慮國稅地稅合并。

3．改變競爭性地方政府的增長模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經濟體制、行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需要探索建立中央地方雙重法院體制。建議中央層面的法院體系專門負責土地、稅收、金融、破產、涉外和知識產權等領域的經濟案件審理，克服經濟領域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。

當前，加快政府轉型與改革已成為全面轉型與改革的關鍵和重點。轉變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開支很重要。但也應當看到，競爭性地方政府的增長模式到了非改不可的地步，并成為下一步行政體制改革最具有實質意義的重大課題。關鍵在于下決心，關鍵在于現(xiàn)代政府發(fā)展理念的轉變，關鍵在于更大的改革勇氣與魄力。

（作者系中國＜海南＞改革發(fā)展研究院院長）